河北省张家口市劳动和社会保障局、张家口市财政局、中国人民银行张家口市中心支行


关于印发《张家口市下岗失业人员小额担保贷款实施暂行办法》的通知

张劳社字[2003] 67号
2003年7月23日
　
各县、区劳动(人事劳动)和社会保障局、财政局，各国有独资商业银行张家口支行、张家口市股份制商业银行：
为进一步贯彻落实张家口市委、张家口市人民政府《关于进一步做好就业再就业工作的通知》（张字[2003]23号）精神，在开办经费和流动资金上扶持我市下岗失业人员自谋职业、自主创业、合伙经营和组织起来就业。根据中国人民银行、财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部印发的《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》的通知（银发[2002]397号）规定，结合我市实际，制定了《张家口市下岗失业人员小额担保贷款实施暂行办法》，经市政府同意，现印发给你们，请遵照执行。
附：1、张家口市下岗失业人员小额担保贷款实施暂行办法
2、创业培训人员申请表（省略）
3、小额担保贷款申请表（省略）
4、银行贷款申请表（省略）
附件1：


张家口市下岗失业人员小额担保贷款实施暂行办法


第一章 总则

第一条　为贯彻落实《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》的文件精神，进一步做好张家口市下岗失业人员再就业工作，根据《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》、《中华人民共和国担保法》 等相关法律、法规和市委、市政府《关于进一步做好就业再就业工作的通知》（张字[2003]23号），制定本暂行办法。
第二条　在市本级建立“张家口市下岗失业人员小额贷款担保基金”（以下简称担保基金）。担保基金由市财政部门出资设立。在财政指定的开办小额担保贷款的商业银行开设“张家口市下岗失业人员小额贷款担保基金”专用账户。实施封闭运行，专门用于下岗失业人员小额担保贷款，不得提取现金，不得用于其他支出。存款利息经市财政局批准，可用于管理办公室开展小额担保贷款业务的经费支出，利息余额转入本金。
第三条　设立“张家口市下岗失业人员担保基金监督管理委员会”（以下简称监管会）。监管会由市财政局、中国人民银行张家口市中心支行、市劳动和社会保障局组成，负责对小额担保贷款业务的监督管理。包括业务指导、审查管理制度的落实、考核担保基金的运行、确定年度代偿限额、审议批准弥补代偿损失、对小额担保贷款业务的评估等工作。
第四条　在市劳动和社会保障局的就业服务机构下设立“张家口市下岗失业人员小额担保贷款管理办公室”（以下简称管理办公室），作为担保基金的日常管理机构，负责对担保基金的管理，与委托信用担保机构、商业银行合作，为下岗失业人员自谋职业、自主创业、合伙经营与组织起来就业或创办小企业（以下简称创业）提供小额担保贷款服务。
各区、县劳动保障部门要配备1-2名专职小额担保贷款协助员（以下简称协助员），负责本县、区下岗失业人员小额贷款推荐工作的组织及相关材料的指导、收集、呈报工作。
第五条　贷款担保机构。我市下岗失业人员小额担保贷款委托“张家口市远大城市就业信用担保中心”作为信用担保机构承办该项业务。本项业务要与担保中心的其他业务分开，单独核算。
第六条　为方便下岗失业人员办理贷款和开户结算业务，根据我市实际由监管会指定商业银行及分支机构开办对我市下岗失业人员的小额担保贷款业务。
第七条 本实施暂行规定所称“担保”为我国《担保法》中的保证，即当被担保人不履行或不能履行债务时，管理办公室和担保中心必须承担保证责任。
第二章 小额担保贷款业务
第八条　贷款的对象：凡男年龄在60岁以内、女年龄在50岁以内，身体健康、诚实信用、具备一定劳动技能的下岗失业人员，自谋职业、自主创业或合伙经营与组织起来就业的，其自筹资金不足部分，可以持劳动保障部门核发的《再就业优惠证》向指定银行申请小额担保贷款。
第九条　贷款的条件：
(一)持有市劳动保障部门核发的《再就业优惠证》；
(二)有自谋职业或自主创业的项目（国家限制的行业除外），并参加经市劳动保障部门和市财政部门共同认定的培训机构举办的创业培训，且取得合格证书；
(三)贷款担保机构承诺担保，借款人对担保机构提供相应的反担保措施；
(四)贷款银行要求的其它相关资料。
第十条　贷款用途：所贷款项必须用于借款人自谋职业、自主创业或合伙经营和组织起来就业的开办经费和流动资金。
第十一条　贷款规模：各贷款银行及其分支机构发放小额担保贷款担保责任余额不得超过贷款担保银行担保基金银行存款余额的5倍。
第十二条　贷款额度：
（一）下岗失业人员自谋职业的小额担保贷款金额限定在2万元以内。
（二）下岗失业人员合伙经营的，每人每笔2万元以内（不含家庭作坊型），最高限定在10万元以内。
（三）组织起来就业的，对组织者提供贷款。每安置1名下岗失业人员可贷款1万元，最高限定在10万元以内。
第十三条　贷款期限：贷款期限一般为一年、最长不超过2年，借款人提出展期且担保中心同意继续提供担保的，商业银行可以按规定展期一次，展期期限不得超过一年。
第十四条 贷款利率：小额贷款担保利率按照中国人民银行公布的贷款利率水平确定，不得向上浮动。
第十五条 贷款贴息：从事微利项目的小额担保贷款由中央财政据实全额贴息，展期不贴息。微利项目是指由下岗失业人员在社区、街道、工矿区等从事的商业、餐饮和修理等个体经营项目，具体包括：家庭手工业、修理修配、图书借阅、旅店服务、餐饮服务、洗染缝补、复印打字、理发、小饭桌、小卖部、搬家、钟点服务、家庭清洁卫生服务、初级卫生保健服务、婴幼儿看护和教育服务、残疾儿童教育训练和寄托服务、养老服务、病人看护、幼儿和学生接送服务。贷款银行依据小额担保贷款财政贴息有关办法，向财政部门据实报告贴息发生额度，经同级财政审核同意后逐级上报中央财政核准拨付。贷款银行收到财政部拨付的利息后，如数返还给借款人。
第十六条　贷款担保费：贷款担保基金的担保费，经担保中心提出申请后，由市财政部门每季度按当期贷款本金的1%向担保中心拨付。
第十七条 贷款反担保措施。
（一）小额担保贷款要实行反担保措施，担保中心要求申请人本人提供反担保，申请人可要求第三方（法人或自然人）为其贷款提供反担保，反担保比例为反担保物评估价值的100%。
（二）反担保种类包括：财产抵押、质押、第三方收入反担保。
（三）抵押财产在抵押前，必须按照《担保法》的规定在指定部门进行登记，由指定的资产评估机构作价，并办理有关手续。按照市委、市政府关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的精神，各部门对下岗失业人员的创业活动必须给予支持，免收登记费，不得拖延、拒办。资产评估机构评估费按最低标准执行，费用由申请人支付。
（四）质押，第三方保证人工资收入反担保必须到当地公证机构办理公证手续，公证费按最低标准执行由申请人支付。
（五）第三方为经担保中心认可的其他自然人、法人。
（六）质押物一经办理担保、反担保手续后，交由管理办公室、担保中心保管，至担保、反担保合同按期履行后退还贷款人。
第三章 小额担保贷款程序
第十八条　小额担保贷款的业务程序如下：
（一） 贷款申请。申请人到所在社区索取《创业培训人员申请表》，由社区推荐到县、区劳动保障部门，由协助员安排到指定的创业培训机构参加创业培训班。培训结业后，填写《小额担保贷款申请表》，经同级财政部门审核后上报管理办公室，同时提交下列文件，并保证其真实性：
1、企业/个体经营营业执照（副本）复印件并加盖企业公章；
2、个人身份证和履历、相关职业资格证书、培训结业复印件等；
3、创业计划；
4、《再就业优惠证》；
5、其它必要的证件、文件。
（二）贷款项目初审。管理办公室收到书面贷款申请表和相关证件、文件后，由专职贷款项目审查员作为主受理人，进行实地考察和评审，提出初审意见，交贷款管理办公室主任做出是否进行复审的决定，并将结果通知申请人。
（三）贷款担保复审。管理办公室将初审通过的申请人名单和相关资料送交担保中心，由担保中心进行复审。复审通过后，由担保中心主任签字批准，复审结果将通知申请人。
（四）签订担保合同。申请人接到复审通过的通知后，由管理办公室、担保中心与其签订《委托担保合同》和《反担保合同》或《第三方反担保承诺书》及《第三方反担保合同》（三方保证人工资收入反担保的所在单位出据《保证担保人情况证明》），经过公证机关公证后，如果以资产作为反担保抵押的，由管理办公室指定的中介机构对抵押资产进行评估后，到有关财产给管理部门办理登记手续，将资产作为反担保抵押管理办公室和担保中心。
（五）签订贷款合同。管理办公室和担保中心向经办银行出具《担保通知书》，并将以上有关材料报送经办银行，由贷款人填写《银行贷款申请表》。经经办银行按照贷款程序申核批准后，由贷款人与经办银行签订《贷款合同》，办理贷款手续。贷款客户在收到贷款后，需将银行贷款支付凭证复印件交管理办公室存档。
（六）贷款的归还。贷款人可与经办银行商定还款方式和计结息方式，当贷款人按《贷款合同》按期归还经办银行贷款后，应将银行出具的还款收据复印件送交管理办公室存档。此时，管理办公室、担保中心与贷款人签订的担保合同和反担保合同自动终止。
第四章 贷款赔付
第十九条 　当贷款不能按期归还时，由贷款人向经办银行提出申请，由经办银行通知管理办公室和担保中心，经调查核实同意并办理担保手续后，由经办银行进行展期处理。当出现贷款逾期时，经办银行发出贷款逾期通知，由经办银行、担保中心和管理办公室组织催收与追偿。由担保基金承担代偿责任，代偿所担保的到期贷款本金、利息。
第二十条　贷款到期不能归还至担保机构履行代位清偿责任之间的期限，最长不得超过3个月，这期间，小额担保贷款质量考评情况不纳入商业银行不良贷款考核体系。
第二十一条　当该基金履行代偿义务后，根据《委托担保合同》，担保中心和管理办公室在法律上由担保人变成债权人，依法行使债务追偿权。同时取得对反担保物的所有权和处置权。有权通过申请仲裁执行或诉讼、接管、重组、拍卖等法律允许的手段进行变现。
第二十二条　变现金额按以下程序使用。
（一）补偿担保基金代偿所造成的损失（本金、利息）；
（二）实现贷款债权的所有费用（包括诉讼费、律师费、强制执行费、公证费）；
（三）余额退还贷款人。
第五章 贷款管理与风险防范
第二十三条　各贷款银行及其分支机构小额担保贷款不良率达到20%时，应停止发放新的贷款，并上报监管会。担保基金代位清偿降低贷款不良率后，经监管会批准后可恢复受理贷款申请。
第二十四条　贷款担保基金对单个经办银行小额贷款担保代偿限额年度最高不超过20%。对贷款银行小额贷款担保代偿限额年度最高不超过15%，超过控制界限，必须及时采取有效措施，对限额以内贷款担保基金自身无法承担的代偿损失，经市财政局审核后予以弥补。
第二十五条　管理机构对所有原始合同、凭证均必须以贷款人为单位，建立小额担保贷款客户档案。
第二十六条　管理办公室项目审查员、担保中心信保员分别作为小额担保贷款各阶段主受理人，实行主受理人责任制度。出现代偿和代偿风险经调查落实后，根据情节情况由主受理人负责，并由管理办公室主任和担保中心负责人对主受理人做出处罚。
第二十七条　在签订担保合同后，担保中心信保员必须负责定期对贷款户经营情况及反担保物情况进行贷后调查，并记录存档。
第二十八条　商业银行要简化手续，为申请贷款的下岗失业人员提供开户和结算便利。贷款期间贷款银行要定期与借款人联系，了解其资金使用和经营情况，提供必要的财务指导。
第二十九条　当基金发生代偿后，由担保中心负责对反担保物进行变现处置，管理办公室应积极参与并积极配合。
第六章 监督与审计
第三十条　各类商业银行要根据本办法的要求，结合本行的实际情况，制定切实可行的具体措施；要确保分支机构发放小额担保贷款所需的资金和额度。
第三十一条　各商业银行要随时掌握本行开展小额担保贷款业务的情况，对存在的问题要及时与管理办公室、担保中心沟通和协调。
第三十二条　监管会就小额担保贷款的运作情况对管理办公室、担保中心及各商业银行要加强监督检查。
第三十三条　对小额担保贷款运行中的情况要定期向监管会及省级主管部门报告，接受上级的监督、检查。
第七章 附则
第三十四条　各有关部门的工作时限为：县区在5个工作日内指导完成各种资料准备工作；市担保机构5个工作日内完成担保审核手续；各商业银行5个工作日内完成贷款手续。
第三十五条　本规定若与国家、省有关法规、政策规定不尽一致，或相关法规、政策另有规定时，根据新的法规、政策执行。张家口市贷款担保基金管理办法由市财政局会同劳动和社会保障局另行制定。
第三十六条　本规定由张家口市劳动和社会保障局、张家口市财政局、中国人民银行张家口中心支行根据各自职责负责解释。自下发之日起执行。


浅析私分国有资产罪中的国有资产

刘大理


　　在近几年的司法实践中，私分国有资产作为集体腐败现象时有发生，且数量有不断上升、涉案数额有越来越大的趋势，但在查处个案时又存在国有资产的范围难以界定和极易产生争议的情况。 笔者试图通过下述案例对刑法三百九十六条规定的私分国有资产罪的中的“国有资产”做肤浅的探讨分析。
案例：犯罪嫌疑人张某、王某系某大型集团有限责任公司（下简称集团公司）下属的技工培训学校（下简称技工学校）校长和财计科科长。2006年至2009年期间，为规避正常的财务管理制度，张、王商议后由王某指使财务人员分次将截留的学生学费、水电费等收入90余万元，存入帐外资金小金库。截至案发，小金库资金除用于学校的招待费用和课时费等支出35万元余外，其余55万余元以教师慰问金、岗位津贴、绩效奖的名义发放给技工学校教职员工。
　　在讨论本案张、王二人的行为是否构成私分国有资产罪时出现了两种不同意见。第一种意见认为，构成犯罪。对帐外小金库资金的支配使用过程中，张某与王某在明知该校正常财务账中已发放效益奖、效益工资等报酬的情况下，又商议将55万余元以教师节慰问金、效益奖、绩效工资等名义，发放给学校教职员工。该技工学校是国有集团公司下属的二级单位，其所有收入理所当然为国有资产，技工学校违反国家规定，擅自决定将学校的正常收入款以学校发放慰问金、绩效奖的名义私分给个人，数额较大，构成私分国有资产罪。张某系学校的主要负责人，对其应以私分国有资产罪追究刑事责任，王某作为技工学校财计部门的负责人积极参与私分，起较大作用，属于单位犯罪的直接责任人，其行为亦构成私分国有资产罪。第二种意见认为，在本案中两犯罪嫌疑人虽有违反财务管理法规，策划私分小金库资金的行为，且具有一定程度的违法性，但是否触及刑事犯罪、涉嫌侵犯国有资产，是需要经过鉴定和法律定性后方可准确判断。
在本案中，涉及到的法律问题是国有企业财产是否等同于国有资产的问题，笔者认为：
　　一、国有企业财产并不等同于国有资产。
　　根据《中华人民共和国企业国有资产法》第二条规定：“本法所称企业国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。”最高人民检察院于1999年8月6日通过的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》附则第（六）项和1993年国家国资委发布的《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第二条规定，“国有资产，是指国家依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资和投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的资产”。根据以上概念， “国有资产”既不等同于“国有财产”，也不等同于“公共财产”。国有资产仅仅是国有财产的一部分，而国有财产又仅仅是公共财产中的一部分。《刑法》第九十一条对“公共财产”的解释，以及在第二条、第十三条、第九十一条和第三百八十二条四个条文中直接使用“国有财产”和在第一百六十九条、第三百九十六条二个条文中直接使用“国有资产”，就充分表明了“公共财产”、“国有财产”、“国有资产”是三个不同的概念，存在区别。企业国有资产与企业的法人财产也不是一回事，两者有本质区别。国家投资兴办或持有股份的公司，国家是出资者，公司是被投资的法人。国家将国有资产作为资本投入到公司，即转化为公司的法人财产，国家成为公司的股东，获得了对公司的财产权利，即出资人的权益。被投资的公司，有独立的法人财产，依法享有法人财产权，以其全部财产对公司的债务承担民事责任。《企业国有资产法》讲的企业国有资产指的是国家出资所形成的权益，就是企业的净资产。即企业价值形态的资产。国有企业法人资产指的是一个国有企业的总资产，或者说是法人财产。它是指这个企业的实物性资产，而这个“资产”并不对应价值形态的资产，从资产总量上看，它是负债与净资产之和，企业总资产往往要大于净资产，除非这个企业没有负债。企业国有资产，是指国家作为出资人对其出资企业所享有的权益，而不是指国家出资企业的各项具体财产。出资人将出资投入企业，所形成的企业的厂房、机器设备等企业的各项具体财产，属于企业的法人财产。依照物权法和《企业国有资产法》的规定，企业法人的不动产和动产，由企业依照法律、行政法规和企业章程享有占有、使用、收益和处分的权利。出资人对企业法人财产不具有直接的所有权，他对企业享有的出资人权利，具体体现为资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。我们也可以从现有企业会计制度中找到投资形成的国家所有者权益的核算准则。根据《企业会计准则》“所有者权益是指企业资产扣除负债后所有者享有的剩余权益”，转换成会计公式就是：企业总资产-企业总负债＝所有者权益。所以说，投资收益是指投资者在一定的会计期间对外投资所取得的回报，即投资所分的利润、利息、股息、红利所得。本案中所涉学生学费、水电费等收入，属于企业的法人财产，并不等同于国家向企业投资应得的投资收益。
　　二、私设、私分小金库资金的行为不一定都是私分国有资产的行为。
　　本案中技工学校并不单纯是为教职工谋取不当利益，超发奖金等单一的意图而私设小金库的，亦有为处理非正常性财务账目，解决一些合理不合法、合法不合理的超支之目的，即办学资金有限，教师待遇低，设小金库是为了提高教师待遇，同时解决学校办学资金的不时之需。学生的学费本应该作为学校正常的业务收入全部纳入财务部门统一核算，而它们将其中一部分转入小金库后，以慰问金、效益奖等名义发放给教职员工，其行为是否认定为私分国有资产罪，关键在于确认以技工学校名义集体私分给个人的资产是否国有资产。国企中的国有资产可以分为两大类：即经营性国有资产与非经营性国有资产。其中，非经营性资产一般为职工宿舍、幼儿园、职工子弟学校、食堂、浴室、职工医院等。国有公司、企业所办技工学校不同于国家行政事业经费投资举办的学校， 它的办学经费来源于学生学费收入和企业补贴。技工学校虽隶属企业，但又不是生产经营单位，集团公司每年根据学校的办学规模和核定的教职工工资总额对其用法人资产实行差额补贴，这部分费用并不是集团公司给技工学校的生产经营性资产，而是补贴性的费用，集团公司在账务处理上也是逐月计入与公司经营业务无直接关系的营业外支出费用中的。技工学校的学费收入亦不属国家规定应当上缴财政的收入或者是利用国有资产进行经营所获取的利润，是技工学校可以独立支配的资金。这种用学校可自由支配的非国有资产性质资金给教职员工发放奖金、补助、福利费的行为，不存在截留上缴国家利润的问题，并未侵犯私分国有资产罪所保护的客体即国有资产的所有权，该行为不宜按犯罪处理。但技工学校将部分正常收入存入小金库后以各种名目分发给教职员工，超范围发放津贴、奖金的行为，是严重违反财经纪律滥发奖金、福利的行为，可由集团公司内部作违纪处理。
　　三、正确区分私分国有资产罪与滥发奖金等财经违纪行为的界限。
　　从目前司法实践看，私设小金库的现象十分普遍，但对于小金库资金性质不能一概而论，应当首先弄清楚小金库资金的来源，区别不同情况，具体对待。如果是套取国家拨款或截留应上缴国家的违法收入，自然要认定为国有资产。再如有些本身就是国有资产所产生的收益，单位却采取种种手段转到账外；有些是单位利用本身职权取得的收入，有些是利用国有资产进行违法经营获取的利润，这些都应视为国有资产。如果对其集体侵占和私分应构成私分国有资产罪。如果是其合法经营的收入，在完税和交纳管理费用后则属单位支配的财产，一般不能认定为国有资产。实践中许多单位实施的违规分发“奖金”等行为的实际社会危害性质，尚属财经违纪范畴。因为，在单位财力许可的范围内给职工分发奖金本无不当。即使是违反有关规定超标准、超范围给职工分发奖金的单位行为，从本质上看，也就是一个违反财经纪律的问题。倘若忽视这一本质方面，仅仅依据刑法条文的字面含义作判断，单纯以“是否单位决定集体私分”，“所分是否国有财产”的形式特点为标准认定私分国有资产罪，则势必使本罪与上述超标准、超范围分发奖金的单位财经违纪行为混为一谈。因为，超标准、超范围分发奖金的单位行为均符合“集体违规私分国有财产”的形式特点，将其纳入治罪范围，在实际社会生活中必然会造成刑法打击面过宽的问题，故不足取。另一方面，刑法的基本特性之一是最后手段性，其对象必须是具有严重社会危害性的行为。由此以观，认定私分国有资产罪，除必须掌握“集体违规私分国有财产”的形式特点外，单位对所分财产是否具有自主支配权也是一个重要的评价要素。也就是说，如果是单位把能够自主支配的钱款违规分配给了单位职工，其社会危害性相对较小，因其不当之处主要在于超标准、超范围分发奖金的财经违纪方面，可以作为财经违纪行为处理。相反，如果是单位把不能自主支配的钱款通过巧立名目、违规做账等手段予以截留分配的，其社会危害性就相对严重，因其危害性直接表现为破坏国家财政收支政策的贯彻落实或者严重背弃对国有财产的经营管理职责。从目前的司法实践情况看，其主要表现有以下三种：1.将国家财政的专项拨款予以截留分配，由此影响、破坏国家财政支出的目的性和有效性。2.将明文规定应当上交的收入予以隐匿、留存分配，从而影响国家财政的正常收入。3.在没有经营效益甚至经营亏损的情况下，变卖分配国有财产，既严重背弃了对国有财产的经营管理职责，同时也破坏了国有公司、企业的正常生产、经营活动。因此，对这些严重危害行为予以刑法打击，应当讲符合私分国有资产罪的立法精神。
值得注意的是，鉴于实践中对于国有资产的认定相对困难，在办理私分国有资产案件时，不能仅根据国有企业的性质进行简单地推断。应当由国有资产管理部门对涉案资金是否国有资产进行有效鉴定，作为司法认定的基础，以保证刑法适用的统一性与规范性。