贵州省人民政府办公厅


贵州省人民政府办公厅关于印发《市州地人民政府(行署)耕地保护责任目标考核办法》的通知

（黔府办发〔2006〕55号）


各自治州、市人民政府，各地区行署，各县(自治县、市、市辖区、特区)人民政府，省政府各部门、各直属机构：
《市州地人民政府(行署)耕地保护责任目标考核办法》已经省人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行。

贵州省人民政府办公厅
二○○六年六月三日

市州地人民政府(行署)耕地保护责任目标考核办法

一、为贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)和《国务院办公厅关于印发〈省级政府耕地保护责任目标考核办法〉的通知》(国办发〔2005〕52号)精神，建立市(州、地)人民政府(行署)耕地保护目标责任制度，制定本办法。
二、各市(州、地)人民政府(行署)对《贵州省土地利用总体规划纲要》(以下简称《纲要》)确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，市长、州长、专员为第一责任人。
三、省国土资源厅会同省农业厅、省统计局等有关部门，根据《纲要》确定的相关指标和生态退耕、自然灾害等实际情况，对各市(州、地)耕地保有量和基本农田保护面积提出考核指标建议，报经省人民政府批准后下达，作市(州、地)人民政府(行署)耕地保护责任目标。
四、耕地保护责任目标考核遵循客观、公开、公正的原则。从2006年起，每五年为一个规划期，在每个规划期的期中和期末，省人民政府对各市(州、地)各考核一次。考核的标准是：
(一)各市(州、地)行政区域内的耕地保有量不得低于省人民政府下达的耕地保有量考核指标。
(二)各市(州、地)行政区域内的基本农田保护面积不得低于省人民政府下达的基本农田保护面积考核指标。
(三)各市(州、地)行政区域内各类非农建设经依法批准占用耕地和基本农田后，补充的耕地和基本农田的面积与质量不得低于已占用的面积与质量。
同时符合上述三项要求的，考核认定为合格；否则，考核认定为不合格。
五、考核采取自查、抽查与核查相结合的方法。
(一)各市(州、地)人民政府(行署)要按照本办法的规定，每年组织自查，并向省人民政府报告耕地保护责任目标的履行情况。
(二)省国土资源厅受省人民政府委托，每年对国土资源保护政府目标完成情况进行考核时，对各市(州、地)耕地保护责任目标履行情况进行抽查，作出预警分析并向省人民政府报告。
(三)在耕地保护责任目标考核年，由省国土资源厅会同省农业厅、省监察厅、省审计厅、省统计局等部门，对各市(州、地)耕地保护责任目标履行情况进行考核，并将结果报省人民政府。
六、我省土地利用变更调查提供的各地区耕地面积、生态退耕面积、基本农田面积以及分等定级的数据，将作为考核参照依据。
各市(州、地)人民政府(行署)要将基本农田落实到地块和农户。要按照国家统一的规范，加强对耕地及基本农田的动态监测，在考核年向省国土资源厅、省农业厅提交耕地、基本农田的面积和等级情况的监测调查资料，并对数据的真实性负责。
省国土资源厅采用抽样和卫星遥感监测等方法和手段，建立抽样调查制度和监测网络，会同省农业厅对耕地、基本农田面积和等级情况进行核查。
七、省人民政府对各市(州、地)的耕地保护责任目标考核结果进行通报。对认真履行责任目标且成效突出的给予表彰奖励(具体办法由省国土资源厅商省有关部门拟订)，并在安排年度农用地转用计划、土地开发整理项目、新增建设用地土地有偿使用费时予以倾斜；对考核认定为不合格的责令整改，限期补充数量、质量相当的耕地和补划数量、质量相当的基本农田，整改期间暂停该市(州、地)农用地转用和征地审批。
八、耕地保护责任目标考核结果，列为市(州、地)人民政府(行署)第一责任人工作业绩考核的重要内容。对考核确定为不合格的地区，由省监察厅、省国土资源厅对其用地情况进行全面检查，按程序依纪依法追究有关领导和直接责任人的责任。
九、各市(州、地)人民政府(行署)、各县(市、区)人民政府应当根据本办法，结合本行政区域实际情况，制定对下一级人民政府耕地保护责任目标考核办法。


也谈公路两侧建筑控制区的法律性质及相关问题

刘建昆


　　刘建民法官在《谈公路两侧建筑控制区的法律性质及相关问题》一文（http://www.dffy.com/sifashijian/sw/200506/20050611181339.Htm）就实定法上公路两侧建筑控制区的一些问题做了研究，在行政法学学者关注点大多局限于“理论”的情况下，这种实务部门的研究能更加着眼于法治的所谓的“本土资源”，是一件十分值得赞赏的事情。

　　与其他一些国家一样，公路也是我国的法定公物种类。从公物法角度观察，两侧建筑控制区在世基于道路公物的扩展、保护等需要，而划定的一定区域，在这些区域上实施建筑管制。在公物法上这一制度有必要作进一步的深入观察。

一、公物法上的建筑控制区

　　《公路法》第五十六条明确规定：“除公路防护、养护需要外，禁止在公路两侧的建筑控制区修建建筑物”。《公路保护条例》征求意见稿第二十八条表述为“[建控区划定]县级以上人民政府应当依法划定公路的建筑控制区范围，并向社会公告。公路建筑控制区的范围，从公路用地外侧起起向外的距离不小下列限值：（一）国道20米、省道15米、县道10米、乡道5米；（二）高速公路30米；（三）互通立交和特大型桥梁50米”。

　　刘建民法官介绍说：“公路控制区的土地权属性质不变，并非实际征用地。”“一是现行法律并无明文规定应将其征为国有；二是国家没有必要用巨额资金征为国有予以闲置；三是土地权属性质不变有利于发挥土地的最大效益，农民仍可以种庄稼、搞养殖等。但是，公路控制区范围内行为和权利是受限制的，表现为永久性建筑物禁止建设，已有建筑物的翻建、改建、扩建受限，且有随时被责令拆除的风险。”

　　那么，在公物法上，这种与公物本体相邻，额外附加了行政法上的义务的不动产，能否构成公物的组成部分？在水法上，河道管理中也有类似的“护堤地”制度，有些护堤地也未经划拨或者征用和直接归属河道管理部门。我们认为，未经划拨或者征用并由公物行政机关管理，则不宜作为该法定种类的公物。然而如何在法理上解释公物行政机关对非公物的管理呢？理论上有两种学说与之相关：

　　（一）不动产公物与其他不动产的相邻关系和地役权学说。在民法上相邻管理理论中，相邻不动产互相负有一定的权利义务。我国《物权法》也设立了地役权制度，允许通过民法上的合同为不动产设定“地役权”。不动产相邻关系各方基于民法上的规定互相负有一定的权利义务，地役权系基于合同而承担一定的权利义务。公物法理论也认为，公物“沿线”的不动产的所有者和管理者，享有对该公物的“依赖利用”或者“加重的一般使用”；允许在公物上通过特许户或许可在公物上设定权利。但是这种利用是属于单向的，只能解释相关人在不动产公物上的权利义务。同时公物不动产在管理中的公法特性决定了，尽管民法和行政法在这一问题上有基本原则上的相通之处，但是并非可以直接援引有关理论。

　　（二）“准征收”学说。美国联邦最高法院认为财产权虽然可于某程度内被管制，但若太过分，便会构成管制准征收，我国台湾地区大法官也采取了名为特别牺牲的类似概念。准征收的构成要件包括四项,即财产权、损害事实、公共利益和特别牺牲。准征收又分为占有准征收与管制准征收。占有准征收是指对不动产财产永久性物理占有，而管制准征收是指政府按照经济管制法规等的规定而使公民私有不动产财产权受损的情形。但是这些理论均是司法部门在司法救济过程中形成的，对于行政执法的指导意义有限。

　　（三）日韩行政法中“预定的公物”学说。日本学者盐野宏在其著作《行政法》中介绍日本法上存在一种预定的公物“预定公物，是指尚未成为公物，但预定将成为公物，对其管理处分予公共规制的物。在这种意义上，这并不是公物的分类。预定公物的概念，是以作为制定法的公物管理法为前提的，公园预定地、河川预定地、道路预定地即是其例。”我们认为，可以将公路上的“建设控制区”认为是公物法上的“预定的公物”，由公物管理机关对预定的公物执行公物警察权。

二、规划法上的建筑控制区

　　《公路法》第五十六条第二款“前款规定的建设控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定”。

　　我国实施城乡建设的规划控制制度。在规划法的实务中，也存在基于编定的城乡规划而对一定区域实施建设控制的情况。这些建设控制大致可以分为两类，一类就是前述的有法律强制性规定，而为规划部门在编制规划时予以确认的建设控制区。另一类则是规划部门基于自身的职权，自己裁量编入规划的建筑控制区。区别这两种“建设控制”的意义在于，前者一般由其他行政机关（如国土行政部门、交通行政部门、水务行政部门、城市管理行政部门）实施预定公物的警察权保护，后者则由规划部门执法自行执法。因此前者是具有优先管辖权的，也可以作为《城乡规划法》第六十四条和六十六条规划部门执法权的例外情形。

　　在大多数情况下，预定的公物的管理部门与规划部门具有共同的管理目标，对于相关违法建筑的认定上也不应该存在不同。但是，由于规划的编制中的复杂性等原因，实践中已经存在预定的公物管理中不同行政机关的发生的矛盾现象。例如在网上发现的一个案例：2006年2月24日，英山县公路段路政员巡查发现，当事人段某在省道201中大线65K+600M处公路左侧距公路边坡坡脚9米处新建长11.7米、宽10米，共计面积117平方米的砖混结构楼房，该楼房基础已经建成，第一层砖已做2米高。英山县公路段路政员认定为违法建筑，依照处罚程序下达了相关路政法律文书，责令停止违法行为并限期拆除，当事人段某以经城建、国土部门审定并核发《建设用地规划许可证》、《个人用地批准通知书》为由，不服向县人民政府提出申请复议。
　
　　在该案中，当地规划行政部门无视《公路法》等法规的规定，对预定的公物没有编入规划，甚至依据该规划发放了《建设工程规划许可证》。这一现象是值得警惕的。

二○○九年十月三十日