道路交通事故中的赔偿与责任之我见

作者简介：
蔡武，男，1976年12月出生于江西省丰城市，原在江西省丰城市律师事务所工作，现工作于奉新县人民法院，在法院期间先后从事过执行、行政审判、民事审判等工作。系中华哲学会会员，法律硕士（JM）在读，先后写过多篇理论性学术论文。
我国每年发生的道路交通事故的起数和死亡人数均排在世界的第一位。随着国民经济的快速发展，我国机动车辆迅猛增加，对道路交通秩序和交通安全的要求也越来越高，道路交通安全显得越来越重要，如何预防和减少道路交通事故，保障交通安全已成为是国家和社会的共同关注的问题。

　　我国颁布的《中华人民共和国道路交通安全法》和《中华人民共和国道路安全法实施条例》早已在2004年5月1日起实施。同期生效的还有《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》。这些法律法规的出台，有利于规范交通秩序，维护交通安全。但在交通事故的处理上，还是存在着诸多问题，如交通事故责任主体的确定，归责原则，赔偿责任的赔偿原则、标准等还有待进一步探讨。由此从以下几个方面对交通事故的责任主体的确定，归责与赔偿进行论述。


一、关于交通事故损害赔偿责任主体及范围

　　《中华人民共和国道路交通安全法》颁布实施，为公安机关和人民法院处理交通事故引发的人身损害赔偿案件提供了主要法律依据，但在责任主体及范围的规定上较《中华人民共和国道路交通事故处理办法》抽象，致实践中操作和把握的难度加大。道路事故造成损害的情形比较复杂，很难对赔偿责任主体作出一致的认定。我国《道路交通事故处理办法》对此作了如下规定：“交通事故责任者对交通事故造成损失，应当承担赔偿责任，承担赔偿责任的机动车驾驶员暂时无力赔偿的，由驾驶员所在单位或机动车所有人负责垫付，但是机动车驾驶员在执行职务中发生交通事故负有交通事故责任的，由驾驶员所在单位或机动车所有人承担赔偿责任，驾驶员所在单位或机动车的所有人在赔偿损失后，可以向驾驶员追偿部分或全部费用。”《中华人民共和国道路交通安全法》继承了原《道路交通事故处理办法》中的表述，由此确立了我国机动车道路事故赔偿责任主体的基本原则有：

　　(一)直接赔偿原则。此种情形主要造用于机动车驾驶方存在过错，是事故的直接制造者和权利义务的直接承受者。

　　(二)先行垫付原则。针对的情况主要是未参加强制性保险的责任人无力赔偿（含仅有部分赔偿能力的情况）以及未查明事故责任人的情况下，为不使被害人的损害赔偿无法实现，立法上做出的强制性规定。实践操作中，基于公序良俗的价值原则，责令直接责任者承担先行垫付责任。

　　(三)替代赔偿原则。发生交通事故造成人身伤亡或财产损失的，基于保险合同的约定，由保险方承担的替代责任，即由保险公司在责任人参加的第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿。

　　而在现实中，发生道路交通事故的情况是复杂的，难以统一的对责任主体做出认定。实际中事发生后，还有象机动车辆挂靠单位、分期付款购买的机动车、被盗机动车辆、存在雇佣、租赁、借用关系的机动车辆、在维修当中的机动车辆、所有人指令驾驶员为他人无偿搬运物品的机动车辆、经济利益归他人所有的机动车辆、第三人擅自驾驶的他人的机动车辆如何确立责任主体等等一系列问题。如果仅依照法律的字面规定，概然地确定事故赔偿责任主体，显然会与立法精神和物流行为实际相违背，造成司法与社会实际不符，因此有必要视具体情形而定。

　　道路交通事故是因机动车运行所致，对机动车享有支配、使用、支配和收益的人员范围比较广泛。责任主体既可以是驾驶员和机动车的所有人，也可以是借用人、承租人、受雇人、机动车所有的单位的职工，甚至可以是盗车者和第三人。因此，必须确立一个比较固定的完整的认定标准，维护法律的稳定性与可执行性。我国《道路交通安全法》及其实施条例和最高人民法院的司法解释已就该类问题作出一些规定和解释，为我们具体实践提供了一定的参考依据，但不是很完善，需要我们的司法者在具体适用中运用一定的立法精神结合实际情况并结合法律价值进行处理，以达到个案平衡。


二、道路交通事故责任的性质及特点

　　(一)道路交通事故责任是一种侵权责任，与一般侵权责任相比，具有一定的特殊性。

　　1、侵权物的特殊性。主要是在道路上行驶的机动车辆，是一种高速运输工具。它们行为时，对周围环境具有一定的可预见或能性的危险性。

　　2、道路交通事故责任的发生，我国法律规定是出于行为人的过失引起。道路交通事故中，行为人对事故的发生主观上只能是过失，而不能是故意。如果是故意造成危害社会的，则是属刑法调整的犯罪行为，而且不能是交通肇事罪。

　　3、构成要件和免责条件上的特殊性。一般民事侵权责任适用过错责任原则由四个要件构成，即由损害事实、因果关系、行为的违法性和过错组成要件，其免责事由一般基于当事人的约定。，而道路交通事故责任适用无过错责任原则只需由损害事实和因果关系即可构成，不需四要件齐备，其免责事由一般应由法律做出规定。

　　(二)道路交通事故行为侵害的客体是人身权和财产权。如果道路交通事故行为造成人身伤亡的，那么其行为侵害的对象是他人人身，即不仅侵害了他人的健康权或生命权，而且还侵犯了其他既得的人身权益，也可能造成受害人今后某些权益的丧失，如致人伤残，使人部分或全部丧失机体的某种能力，不能获得或少获得收益，直接或间接地影响其对被扶养人扶养等；造成财产损失的，侵害的对象是他人财产，既包括已即得的财产权利也包括将得的财产权利。实际中。道路交通事故行为往往同时侵害受害人的人身权和财产权。


三、道路交通事故责任的归责原则

　　归责原则就是指在行为人的行为致人损害后，根据何种标准和准则确定行为人的侵权责任。它既是认定侵权构成，处理侵权纠纷的基本依据，也是指导侵权损害赔偿原则的基本准则。当前，世界各国对道路交通事故采取的归责原则大致有四种：一是过错责任原则；二是过错推定责任；三是无过错责任原则；四、公平责任原则。

　　(一)过错责任原则

　　过错责任原则，是以当事人的主观过错为其构成侵权行为的必备要件的归责原则。过错就是行为人行为时的故意或过失的主观心理状态。在过错责任原则下，对一般侵权责任行为实行谁主张谁举证的原则。

　　(二)无过错责任原则

　　无过错责任原则，是指当事人实施了加害行为，虽然其主观上无过错，但根据法律规定仍应承担责任的归责原则。无过错责任原则的适用有特殊要求：1、无过错责任原则的适用必须有法律的明确规定。2、适用无过错责任，原告只需证明损害事实的存在及与其有因果关系。

　　(三)过错推定责任原则
工业和信息化部


关于印发《建材工业“十二五”发展规划》的通知

各省、自治区、直辖市工业和信息化主管部门，有关行业协会，有关中央企业：
　　建材工业是国民经济的重要基础产业，在我国工业化、城镇化进程中发挥着重要作用。为加快建材工业转型升级，走中国特色的新型工业化道路，依据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《工业转型升级规划（2011～2015年）》，工业和信息化部制定了《建材工业“十二五”发展规划》以及《水泥工业“十二五”发展规划》、《平板玻璃工业“十二五”发展规划》、《建筑卫生陶瓷工业“十二五”发展规划》、《新型建筑材料工业“十二五”发展规划》、《非金属矿工业“十二五”发展规划》等5个子规划。现印发你们，请结合实际，认真贯彻落实。
　　附件：建材工业“十二五”发展规划
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一一年十一月八日


建材工业“十二五”发展规划
前言
建材工业是国民经济的重要基础产业，主要包括建筑材料及
制品、非金属矿及加工制品、无机非金属新材料等相关产业。为
加快建材工业转型升级，工业和信息化部会同有关单位编制了《建
材工业“十二五”发展规划》及《水泥工业“十二五”展规划》、
《平板玻璃工业“十二五”发展规划》、《建筑卫生陶瓷工业“十
二五”发展规划》、《新型建筑材料工业“十二五”发展规划》、《非
金属矿工业“十二五”发展规划》等5 个子规划。建材工业“十
二五”发展规划是落实《国民经济和社会发展第十二个五年规划
纲要》和《工业转型升级规划（2011－2015）》的具体部署，是推
进未来五年我国建材工业健康发展的指导性文件。
一、发展现状
“十一五”时期是我国建材工业发展速度最快、质量效益最
好的五年。全行业继续实施“由大变强、靠新出强”的发展战略，
在产业结构调整、方式转变、节能减排等方面取得了长足进步，
为国民经济和城乡建设的快速发展提供了重要的原材料保障。
（一）主要产品产量和效益大幅提高
受国民经济快速发展的拉动，建材工业保持高速增长。2010
年，水泥产量18.8 亿吨，平板玻璃产量6.6 亿重量箱，建筑陶瓷
产量78 亿平方米，卫生陶瓷产量1.7 亿件，年均分别增长11.9%、
10.5%、13.2%和15.7%。规模以上建材工业企业完成销售收入2.7
万亿元，实现利润2000 亿元，年均分别增长29.5%和42%。
（二）部分工艺技术、装备水平接近或达到世界先进水平
全面掌握了大型新型干法水泥、大型浮法玻璃、大型玻璃纤
维池窑拉丝等先进生产技术，并具备了成套装备的制造能力。12
万吨超大型无碱玻璃纤维池窑拉丝及全氧燃烧技术达到国际领先
水平，水泥的大型原料均化、预分解窑节能煅烧、节能粉磨、自动
控制以及工程设计和装备制造等方面达到或接近世界先进水平，大
规格建筑陶瓷薄板研发取得突破性进展。
（三）结构调整取得重大进展
五年间新增新型干法水泥熟料产能7.7 亿吨，2010 年新型干
法产能达到12.6 亿吨，占总产能比重81%。浮法玻璃比重达到
87%，其中优质浮法玻璃比重35%。新型墙体材料比重达到55%。
累计淘汰落后水泥产能3.4 亿吨、落后平板玻璃产能6000 万重量
箱。2010 年前10 家水泥企业产量4.7 亿吨，约占全国的25%，
前两家产能已超过1 亿吨。前10家浮法玻璃生产集中度达到57%。
东、中、西部水泥熟料生产能力占比由2005 年的54%、25%、21%
调整为2010 年的41%、29%、30%，一批浮法玻璃和建筑陶瓷生
产线在西部地区相继建成。
（四）节能减排成效显著
2010 年建材工业单位工业增加值综合能耗比2005 年降低
52%。主要污染物排放总量呈明显下降趋势，其中烟气粉尘排放
量、二氧化硫排放量分别比2005 年减少46%和12%。建材工业
利用各类工业固体废弃物超过6 亿吨，其中利用煤矸石量占全国
50%以上，综合利用粉煤灰量占全国30%以上。700 多条水泥生
产线配套建成余热发电，总装机容量超过4800 兆瓦。玻璃熔窑余
热发电技术得到推广应用，利用水泥窑无害化最终协同处置城市
生活垃圾、城市污泥、有毒有害废弃物及工业废弃物（以下简称
协同处置）关键技术已经全面掌握，一批示范工程陆续实施并推
广应用。
（五）国际合作进一步深化
2010 年建材工业出口总额193 亿美元，同比增长17.3%。同
时，依托具有国际先进水平的大型新型干法水泥成套技术，带动
水泥工业大型成套装备批量出口，国内企业广泛参与国际工程服
务领域竞争，占有国际水泥工程总承包建设市场40%以上份额。
专栏1 建材工业“十一五”发展情况
总体看，建材工业快速发展仍主要依靠规模扩张和固定资产投
资拉动，发展方式较为粗放。具体看，行业发展还存在以下几个
主要问题：一是总体能耗高、排放多，落后产能规模大，节能减
排任务依然艰巨。二是产业链短、产品附加值低，加工制品业发
展缓慢。三是技术创新不足，安全环保节能的绿色建材和无机非
金属新材料发展滞后。四是企业平均规模小，生产集中度低。
二、发展环境
（一）环境分析
“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，国民经济
指标2005年2010年年均增长（%）
工业增加值增速（%） 26
单位工业增加值综合能耗降低（%） [52]
年利用工业废渣量（亿吨） 4.6 6.8 8
烟气粉尘排放量减少（%） [46]
二氧化硫排放量减少（%） [12]
水泥产量（亿吨） 10.7 18.8 11.9
新型干法水泥熟料比重（%） 40 81 [41]*
前10 家水泥企业生产集中度（%） 15 25 [10]*
平板玻璃产量（亿重量箱） 4.0 6.6 10.5
浮法玻璃比重（%） 81 87 [6]*
前10 家浮法玻璃生产集中度（%） 50 57 [7]*
新型墙体材料比重（%） 42 55 [13]*
淘汰落后水泥产能（亿吨） [3.4]
淘汰落后玻璃产能（万重量箱） [6000]
低温余热发电生产线比例（%） 55
注：[ ]内为五年累计数；*为2010 年比2005 年增加或减少的百分点。
仍将保持平稳较快增长。建材工业既面临着发展机遇，也面临着
更大挑战。行业发展的内外部环境将发生深刻变化，既有投资和
消费结构调整带来的深刻影响，也有经济发展方式转变提出的紧
迫要求，建材工业发展将由“增量扩张”转向“提质增效”，由
高速增长转向平稳发展。
工业化、城镇化和农业现代化的同步推进，为建材工业发展
提供了持续增长空间。未来五年，国内投资比重将有所下降，增
速也将放缓，但经济总量仍将保持适度增长，大规模基础建设仍
将持续。城镇基础设施、保障性安居工程、农业设施和新农村建
设，以及水利、高铁、公路、港口、机场等重大项目实施，为建
材工业带来了新的市场需求。
战略性新兴产业和绿色建筑的发展，对建材工业提出了更高
要求。培育和发展新材料产业，对无机非金属新材料品种、质量、
性能等均提出了新的要求。推广绿色建筑也促使材料向安全、环
保、节能等方向发展，进一步增强抗震减灾、防火保温、舒适环
保等新的功能，同时在生产和使用全生命周期内减少对资源的消
耗和对环境的影响。
能源资源和生态环境约束日趋强化，迫使建材工业加快转型
升级。随着资源节约型、环境友好型社会加快推进，高能耗、高
排放和资源型的建材工业面临着进一步降低单位能耗和二氧化碳
排放量，进一步削减氮氧化物和二氧化硫排放总量等多重约束，
迫切要求建材工业更加注重发展质量和效益。
市场化与国际化的深入发展，要求进一步提升建材工业核心
竞争力。建材工业主要产品水泥、平板玻璃等产能总体过剩，未
来市场竞争势必日趋激烈。随着经济全球化不断深入，技术、管
理、品牌、资本等要素将决定建材企业能否有效应对国际化带来
的严竣挑战。
（二）需求预测
随着国民经济长期平稳较快增长，预计建材工业主要产品需
求将呈现市场规模持续增长、发展速度渐趋平缓的态势。
专栏2 2015 年主要建材产品需求预测
三、指导思想、基本原则和主要目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落
实科学发展观，加快转变建材工业发展方式，立足国内需求，严
格控制总量，优化产业结构，加快技术进步，发展循环经济，提
升发展质量和效益，进一步加大节能减排、联合重组、淘汰落后、
技术改造和两化融合力度，走安全、环保、节能、高效的可持续
产品2010年
“十一五”年
均增长（%）
2015年
“十二五”年
均增长（%）
水泥（亿吨） 18.8 11.9 22 3.3
平板玻璃（亿重量箱） 6.6 10.5 7.5 2.6
建筑陶瓷（亿平方米） 78 13.2 95 4.0
卫生陶瓷（亿件） 1.7 15.7 2.0 3.3
注：2010 年数据为实际产量数；2015 年平板玻璃、建筑陶瓷、卫生陶瓷需求预测数据包
括国内市场需求及兼顾国际产业分工可能出口量。
发展道路，促进建材工业长期平稳较快发展。
（二）基本原则
坚持结构调整。从严控制水泥、平板玻璃等产能盲目扩张，
加快产业结构优化升级，推进企业兼并重组、淘汰落后和技术进
步，提高产业集中度。
坚持绿色发展。加强节能减排和资源综合利用，大力发展循
环经济，推进清洁生产，着力开发集安全、环保、节能于一体的
绿色建筑材料，促进建材工业向绿色功能产业转变。
坚持技术进步。加强自主创新，强化创新驱动，大力开发推
广先进节能环保技术与装备，加快无机非金属新材料产品研发与
应用，增强新产品开发能力和品牌创建能力。
坚持优化布局。统筹资源、能源、环境容量和物流成本等因
素，立足区域市场需求，合理布局大宗产品产能。充分发挥水运
优势，促进形成沿江沿河产业带。在循环经济园区和城市周边，
配套发展协同处置和消纳固体废弃物项目。
（三）主要目标
“十二五”期间，建材工业增加值年均增长10%以上。大力
淘汰落后的水泥、平板玻璃产能。单位工业增加值能耗和二氧化
碳排放降低18%～20%，主要污染物排放总量减少8%～10%，实
现稳定达标排放。协同处置推广应用，综合利用固体废弃物总量
提高20%。行业安全生产和职业健康水平进一步提高，生产安全
事故和职业危害得到有效防范。规模以上企业生产经营管理和信
息化水平大幅提升，水泥、玻璃行业重点企业信息系统集成技术
达到世界先进水平。生产集中度进一步提高，1～2 家企业进入世
界500 强。
专栏3 “十二五”时期建材工业主要发展目标
指标2010年2015年年均增长
经济发展
规模以上工业增加值年均增长（%） 10
结构调整
水泥基材料及制品比重①（%） 24 50 [26] *
平板玻璃深加工率（%） 35 45 [10]*
新型墙体材料比重②（%） 55 65 [10]*
淘汰落后水泥产能（亿吨） [2.5]
淘汰落后平板玻璃产能（万重量箱） [5000]
前10 家水泥企业生产集中度（%） 25 35 [10]*
前10 家浮法玻璃企业生产集中度（%） 57 75 [18]*
新材料产品综合保障能力（%） 70
节能减排
单位工业增加值能耗降低（%） [18～20]
单位工业增加值CO2 排放量降低（%） [18]
氮氧化物排放总量减少（%） [10]
二氧化硫排放总量减少（%） [8]
综合利用废弃物总量增加（%） [20]
技术进步
规模以上企业研究与试验发展经费支出
占销售收入的比重（%）
1.5
注：􀁣水泥基材料及制品比重指用于工厂化生产水泥基材料及制品的水泥占水泥总产量的比
例；􀁤新型墙体材料是指墙体材料中粘土实心砖以外的部分；[ ]内为五年累计数；*为
2015 年比2010 年增加或减少的百分点。
四、发展重点
（一）优化产业结构
1. 优化组织结构
支持水泥、平板玻璃等规模效益明显的行业优势骨干企业，
以技术、管理、资源、资本、品牌为纽带，加快联合重组、淘汰
落后、“上大压小”和技术改造。支持优势骨干企业实施横向产业
联合和纵向产业重组，通过资源整合、研发设计、精深加工、物
流营销和工程服务等，进一步壮大企业规模，延伸完善产业链，
提高产业集中度，增强综合竞争力。
充分发挥新型墙体材料、加工玻璃、陶瓷、非金属矿等行业
中小企业多、贴近市场、机制灵活、创新能力强等优势，积极培
育“专、精、特、新”的“小巨人”企业，引导产业链各类企业
加强分工协作，形成优势骨干企业为龙头、大中小企业协调发展
的格局。
2. 优化产品结构
着力延伸产业链，提升产业综合竞争能力。大力发展精深加
工制品，提高产品附加值和技术含量，提升产品档次。重点发展
具有安全、环保、节能、降噪、防渗漏等功能的新型建筑材料及
制品，满足绿色建筑发展需要。加快培育无机非金属新材料，支
撑战略性新兴产业发展。
专栏4 重点发展的产品
3. 优化区域结构
水泥。立足服务区域市场，着眼降低物流成本，统筹资源、
能源、环境、交通和市场等因素，优化生产力布局。在石灰石资
源丰富地区集中布局熟料生产基地。支持大型熟料生产企业，在
有混合材来源的消费集中地合理布局水泥粉磨站、水泥基材料及
制品生产线。在大中城市周边，利用已有水泥窑开展协同处置。
人均新型干法水泥熟料产能超过900 千克的省份，要严格控制产
能扩张，坚持减量置换落后产能，着重改造提升现有企业。人均
新型干法水泥熟料产能不足900 千克的省份，结合技术改造、淘
汰落后和兼并重组，适度发展新型干法水泥熟料。
水泥。42.5级及以上水泥、C40及以上预拌混凝土、高性能专用混凝土、预
拌砂浆、工程预制件、高性能外加剂等。
玻璃。光伏玻璃、超薄基板玻璃、镀膜玻璃、特种石英玻璃、风挡玻璃、耐
热玻璃等材料和绿色照明配套材料。钢化玻璃、中空玻璃和夹层玻璃等新型安全
节能玻璃制品。
陶瓷。薄型建筑陶瓷砖（板）、轻型节水卫生洁具等产品。
新型建筑材料。安全环保、经济适用的高性能防火保温材料。烧结空心制品
、蒸压加气混凝土等轻质、高强、隔热、环保型墙体材料。环保型涂料、防水、
密封、隔音等装饰装修材料。
非金属矿。石墨、膨润土、高岭土、菱镁矿等非金属矿及精深加工制品。
其他新材料。特种玻璃纤维、碳纤维、碳化硅纤维等高性能增强纤维，风电
叶片、高压容器、高速列车及汽车用复合材料和无机改性材料等复合材料制品。
氮化硅陶瓷、氧化铝陶瓷、氧化锆陶瓷、陶瓷过滤器、分离膜以及泡沫陶瓷等特
种陶瓷。无铬等新型耐火材料及制品。特种石墨、人工晶体、超硬金刚石、微晶
玻璃、云母陶瓷、石英陶瓷等其他新材料。耐高温、抗渗漏、耐腐蚀的特种工程
材料。
平板玻璃。产能较为集中的东部沿海和中部地区，除优质浮
法技术外，严格控制新增产能，重点围绕发展高端品种、提高质
量、强化节能减排及深加工等环节，改造和提升现有生产线，鼓
励生产加工一体化。支持资源富集的西部地区有序适度发展平板
玻璃。引导玻璃深加工企业集中布局和集聚发展。
建筑陶瓷。东部沿海地区要控制总量，淘汰落后，引导产业
转移，原则上不再新建产区，重点提高产品质量与档次，打造知
名品牌，支持新工艺、新技术、新产品研发与产业化，发展陶瓷
机械装备、物流、商贸会展等配套产业。中部地区和东北地区坚
持高起点、高水平、高标准地适度承接东部地区陶瓷产业转移，
重点是提高技术装备水平、产品质量、档次及配套能力，培育区
域品牌。西部地区可根据市场、资源、能源和环境条件，适度布
局生产能力。
新型建筑材料。按照循环经济、节能减排、集聚发展的模式，
在符合土地利用总体规划和城市规划的前提下，在部分城镇周边
合理布局若干产业链完整、特色鲜明、主业突出的新型建筑材料
工业加工基地，推进部品化。
非金属矿。严格行业准入，加大资源保护。以矿产资源规划
确定的矿业经济区为基础，依托优势矿产资源集中地，统筹规划，
建设石墨、石材、萤石、耐火粘土、高岭土和膨润土等深加工产
业基地，形成一批特色产业集聚区。
4. 发展建材服务业
促进建材工业生产制造与技术研发、工业设计、现代物流、
电子商务和定制加工等生产性服务业融合发展。支持设计咨询服
务单位开展工程咨询、试验设计、装备集成、安装调试、运营服
务一体化的建材生产工程承包服务，积极开拓国内外业务。发展
建筑陶瓷、石材等装饰及装修材料的创意设计和产品设计。推进
水泥、平板玻璃、陶瓷、石材等大宗材料物流配送网络建设，探
索建立建材下乡营销配送体系，发展电子商务。积极发展面向建
材行业的能效评估、资源综合利用评价、检测认证、科技成果推
广等服务，扶持壮大节能服务产业。
（二）推进节能减排
1. 加大节能降耗
推广先进节能技术，对现有生产线实施节能改造，建立健全
能源计量管理体系，全面提高建材工业能效水平。
专栏5 重点推广的节能减排技术
2. 淘汰落后产能
严格执行水泥、平板玻璃行业准入条件和淘汰落后产能计
水泥。推广低温余热发电、变频调速、立磨、辊压机、烟气脱硝等技术。
平板玻璃。推广熔窑余热综合利用、全氧燃烧、配合料高温预分解、烟气脱
硫脱硝等技术。
建筑陶瓷。推广干法制粉、陶瓷砖塑性挤压成形、一次烧成等工艺技术，以
及球磨机、干燥塔和窑炉等装备实施节能减排改造。
卫生陶瓷。推广高压注浆等技术。
墙体材料。推广烧结砖隧道窑余热利用技术、窑炉风机变频调速技术。
非金属矿。推广低品位矿石选矿提纯技术。
划，坚持减量置换，推进兼并重组，加强技术改造，支持“上大
压小”，控制产能扩张，加快淘汰能耗和主要污染物排放不达标、
产品质量不稳定、存在安全生产隐患的落后水泥生产线、水泥粉
磨站以及落后平板玻璃生产线。2015 年末，水泥、平板玻璃等淘
汰落后产能工作取得阶段性进展。
3. 推进清洁生产
积极开展清洁生产审核，完善清洁生产评价体系，优化工艺
流程，实施清洁生产技术改造，控制生产全过程污染物的产生、
治理和排放。重点推进窑炉烟气二氧化硫、氮氧化物源头消减，
减轻末端治理压力，削减大气污染物排放总量。推广高效除尘技
术与装备，加强生产过程粉尘排放控制，降低粉尘排放量。推广
降噪新技术，降低声污染。加大污水处理回用力度，降低水资源
消耗，减少水污染。
4. 发展循环经济
充分发挥建材工业无害化最终消纳固体废弃物的优势，建立
与国民经济相关产业以及城市和谐发展相衔接的循环经济体系。
加快推进协同处置示范工程建设。减少资源消耗，鼓励综合利用
矿渣、粉煤灰、煤矸石、副产石膏、尾矿等大宗工业废弃物和建
筑废弃物，生产水泥、墙体材料等产品，扩大资源综合利用范围
和固体废弃物利用总量。发展绿色矿业，强化非金属矿资源节约
与综合利用，提高矿产资源开采回采率、选矿回收率和综合利用
率。
（三）加快技术进步
1. 加强自主创新
重点突破制约建材工业的窑炉烟气脱硫脱硝一体化、二氧化
碳减排以及低品位原燃料利用等关键技术，大力开发无机非金属
新材料加工制造核心技术，加快研发促进产业升级的新技术、新
材料、新工艺和新装备。
专栏6 技术创新与技术进步方向
2. 推进技术改造
支持建材企业运用高新技术和先进适用技术，以品种质量、
节能降耗、环境保护、装备完善、安全生产、两化融合等为重点，
大力推进技术改造。
水泥。协同处置技术、综合节能技术、脱硫脱硝技术、二氧化碳减排技术、
特种水泥基材料及制品制备技术。
平板玻璃。在线表面改性、全氧燃烧、分段式窑炉、低温余热发电、脱硫脱
硝一体化与综合节能减排技术，光伏玻璃、超薄屏显基板玻璃、低辐射镀膜玻璃、
智能化复合玻璃等产品制备技术，功能膜系材料和覆膜技术。
墙体材料。轻质高强、施工便利的防火保温外墙材料制造和应用技术，复合
型墙体工业化制造和应用技术，高性能节能门窗材料和制造技术，防火防水保温
一体化屋面材料和制造技术。
非金属矿。原料配料均化技术装备，短流程磨矿提纯技术装备，功能材料改
性、复合、纳米精细化加工技术装备。
其他新材料。高纯超细陶瓷粉体及前驱体制备、陶瓷蜂窝结构设计技术，超
薄玻璃基板成型、高纯石英粉合成和光纤预制棒制备技术，玻璃纤维浸润剂技术，
高纯石墨电加热连续式化学提纯、高温连续式绝氧气氛窑生产、柔性石墨碾压法
和挤压法加工技术、人工晶体生产及加工等技术，超硬材料制备技术，纤维增强
复合材料成型新技术。
水泥。对新型干法生产线实施以余热发电、协同处置、综合
节能、粉磨节电、高效收尘、氮氧化物和二氧化硫减排等为主的
技术改造。
平板玻璃。原料优化和标准化控制、配合料高温预分解、全
氧燃烧、熔窑余热综合利用、烟气脱硫脱硝、生产线智能化控制
等技术改造。
建筑卫生陶瓷。陶瓷砖干法制粉、薄型化、一次烧成，卫生
陶瓷高压注浆、真空挤出等技术改造。
墙体材料。以节能型隧道窑逐步替代轮窑、变频电机替代传
统电机为主的技术改造。
非金属矿。以超细超纯选矿加工、尾矿综合利用和改性复合
深加工为主的技术改造。
3. 完善标准规范
加快制修订特种玻璃、精深加工玻璃、特种玻纤、水泥基材
料及制品、防火保温材料、混凝土外加剂、特种陶瓷、非金属矿
及加工制品等的技术和产品标准，加强与应用标准衔接。制修订
建材工业节能减排、综合利用、协同处置、产品质量、包装贮存
运输使用、安全卫生防护等标准和技术规范。加强与国际标准对
标，提升国内相关标准的水平。积极参与国际标准制修订工作。
五、重点工程
（一）节能减排工程
工程目标：推动建材工业节能减排，到2015 年水泥、玻璃、
陶瓷、玻璃纤维等主要行业能耗和排放水平接近或达到世界先进
水平。
主要内容：在大中型建材企业建立能源管理中心，推进合同
能源管理，提升能效水平，最大限度实现能源梯级利用。推广和
应用重点节能技术、设备和产品，提高企业能源利用效率。制订
主要行业能耗标准，在重点行业开展能效对标达标活动，对不达
标企业实施节能专项改造。推广高效减排技术与装备，重点推进
窑炉烟气二氧化硫、氮氧化物源头消减，削减大气污染物排放总
量。
（二）协同处置示范工程
工程目标：开展协同处置，利用水泥窑帮助缓解城市生活垃
圾处置压力，减少土地占用，实现城市垃圾无害化最终处置，推
动水泥工业向绿色功能产业转变。
主要内容：选择若干座大中型城市，依托周边现有水泥生产
企业，对水泥熟料生产装置进行适应性改造，配套建设城市生活
垃圾、城市污泥和各类废弃物的预处理设施，开展协同处置试点
示范和推广应用。争取到2012 年，在国内主要大中城市周边布局
协同处置生产线，到2015 年，部分中等城市周边布局协同处置生
产线。
（三）产能优化工程
工程目标：淘汰落后水泥产能2.5 亿吨，淘汰落后平板玻璃
产能5000 万重量箱。
主要内容：严格执行产业结构调整指导目录和行业准入条
件，落实淘汰落后产能年度计划和国家财政支持政策，加大技术
改造力度，完善落后产能压缩和疏导机制，确保淘汰落后和产能
优化工程目标实现。
（四）绿色建筑材料发展工程
工程目标：为绿色建筑发展提供安全环保节能的新型建筑材
料支撑，适当提高建筑材料耐久性，推动绿色建筑材料及制品产
业发展。
主要内容：结合绿色建筑、建筑节能、旧城改造、安居工程、
新农村建设、防灾减灾及灾后重建等专项工作，以节能门窗、节
能墙体、节能屋面系统为重点，生产并推广使用低辐射镀膜中空/
真空玻璃制品等建筑节能玻璃、外墙用防火保温材料、阻燃隔热
防水材料、轻质节能墙体材料、环保型装饰装修材料等绿色建筑
材料及制品，以及新型抗震节能集成房屋。
（五）无机非金属新材料培育工程
工程目标：以战略性新兴产业需求为牵引，以产业技术进步
为支撑，推动无机非金属新材料及制品产业化发展。
主要内容：实施新材料产业发展战略，大力推进技术产业化
及制造规模化。积极发展太阳能光伏玻璃、超薄屏显基板玻璃等
特种玻璃，特种玻璃纤维、碳纤维、碳化硅纤维等高性能无机纤
维，风电叶片、高压容器等纤维增强复合材料制品，氮化硅陶瓷、
氧化铝陶瓷、石英陶瓷以及陶瓷分离膜等特种陶瓷，人工晶体、
超硬材料和特种石墨等其他新材料。
（六）示范基地创建工程
工程目标：创建以产业链为纽带、资源要素集聚为特征的建
材领域新型工业化产业示范基地。
主要内容：在具有资源和市场优势、产业集聚发展基础好、
产业链较为完善的地区，依托龙头企业，按照“布局合理、特色
鲜明、集约高效、生态环保”的原则，壮大主导产业，完善研发
设计、信息网络、污染治理、公共服务平台等产业链配套体系，
创建若干玻璃、陶瓷、新型建筑材料、非金属矿等生产精深加工
一体化的新型工业化产业示范基地。
六、保障措施
（一）强化规划指导
本规划由工业主管部门会同有关部门共同组织实施，要围绕
规划提出的目标和任务，加强规划与产业政策、年度计划的衔接，
加强部门间信息沟通和工作协调，依据规划和产业政策等核准或
备案相关建设项目。各地方行业主管部门要依据本规划制订省级
建材工业规划，并加强与本规划的衔接。建立规划实施的动态评
估机制，对规划实施的阶段成果实行动态监测，及时发现规划实
施过程中存在的问题，必要时按程序对规划内容进行调整。
（二）创新行业管理
建立健全建材工业运行监测网络和指标体系，强化行业运行
监测，定期发布行业运行信息。加强行业管理，及时协调解决行
业发展中出现的重大问题，促进行业平稳运行发展。发挥行业协
会等中介组织在加强信息交流、行业自律、企业维权等方面的积
极作用。
（三）完善产业政策
制修订水泥、玻璃、非金属矿、新型建筑材料等行业产业政
策，行业污染物排放标准，能源使用和污染排放管理办法。研究
制订鼓励发展的绿色建筑材料、非金属矿精深加工产品和无机非
金属新材料产品目录。研究制定鼓励协同处置的相关政策。提高
行业准入门槛，严格行业准入管理，推进能效对标和清洁生产审
核，完善落后产能退出机制。在项目核准（备案）、财税、信贷等
方面统筹对本规划提出的发展重点和示范工程的支持。
（四）加强质量管理
推动行业建立全员、全方位、全生命周期的质量管理体系，
深入推进水泥、玻璃、防火保温材料等重点建材产品的质量对标
和达标工作。适应绿色建筑发展需要，制修订建材产品标准。结
合产品标准、质量管理规程与市场准入制度的实施，加强质量基
础能力建设。建设行业诚信体系，培育知名品牌。
（五）加大资源保护
加强非金属矿资源开发利用和保护。在矿山开采、土地复垦、
地质灾害防护、环境保护、安全生产与职业健康、产品质量、能
源消耗、低品位矿综合利用等方面提高行业准入门槛。对萤石、
耐火粘土等重要非金属矿产资源，实行生产指令性计划管理，严
格生产总量控制。研究建立重要非金属矿产资源储备制度。
（六）推进国际合作
鼓励进口重要非金属矿产资源和节能环保产品。严格控制水
泥、平板玻璃等初级产品出口，支持扩大建材工业高附加值产品
及装备出口。按照互利共赢的原则，鼓励企业开展海外工程总承
包，开展境外资源开发、生产加工合作和投资建厂，提升企业国
际化经营水平。积极搭建海外资源开发、项目建设、营销体系和
技术输出的专业服务平台。
附件1：
水泥工业“十二五”发展规划
一、发展现状
“十一五”期间，水泥工业持续快速发展，整体素质明显提
高，较好地满足了国民经济和社会发展需要。
（一）产量效益同步增长
2010 年全国水泥产量18.8 亿吨，是2005 年的1.7 倍，年均
增长11.9%。规模以上工业企业完成销售收入7100 亿元，利润总
额650 亿元，年均分别增长22%和58%。
（二）结构调整取得重大进展
2010 年新型干法水泥熟料产能为12.6 亿吨，是2005 年的2.6
倍。新型干法水泥熟料产能占总产能的81%，比2005 年提高41
个百分点。日产4000 吨及以上熟料的产能占57%。五年淘汰落
后产能3.4 亿吨。2010 年新增新型干法水泥熟料产能中，中部地
区占25%，西部地区占56%，中西部布局进一步优化。
（三）生产集中度进一步提高
企业兼并重组步伐加快，大企业快速成长。2010 年熟料产量
过千万吨的水泥企业有22 家，合计产量5.4 亿吨，占水泥熟料总
产量的45.8%，其中有2 家产量超过1 亿吨。前10 家企业水泥产
量4.7 亿吨，占水泥总产量的25.3%，较2005 年提高10 个百分
点。
（四）节能减排成效显著
通过淘汰落后，推广余热发电、节能粉磨、变频调速、水泥
助磨剂、废渣综合利用等技术，2010 年每吨新型干法水泥熟料综
合能耗降至115 千克标准煤，比2005 年下降12%。年综合利用
固体废弃物超过4 亿吨。55%的新型干法水泥生产线配套建设了
余热发电装置。建成一批利用水泥窑无害化最终协同处置城市生
活垃圾、城市污泥、各类固体废弃物（以下简称协同处置）示范
工程。
（五）技术进步加快
大型立磨及其配套减速机、高效篦冷机、窑尾斗提机等关键
设备取得重大突破。低温余热发电技术与装备、辊压机粉磨系统、
变频调速系统、袋式除尘、水泥助磨剂等技术广泛推广应用。协
同处置技术取得重大进展。
（六）装备水平明显提高
实现了日产万吨级水泥熟料生产装备国产化。水泥大型装备
设计、制造、安装等已达到国际先进水平，依托自主开发的成套
技术，广泛参与海外水泥生产线建设工程总承包，带动了大型成
套水泥装备批量出口。2010 年我国水泥工程建设占国际市场40%
以上的份额。
但与此同时，当前我国水泥工业仍然存在以下主要问题：一
是水泥基材料及制品发展滞后，产业链短，附加值低。二是落后
产能规模仍然较大，节能减排任务艰巨。三是部分地区重复建设，
产能严重过剩。四是产品质量检测和市场监管薄弱，部分企业社
会责任意识仍待提高。五是行业管理亟待加强。
专栏1 水泥行业“十一五”发展情况
二、发展环境
（一）环境分析
“十二五”是全面建设小康社会的关键时期，国民经济仍将保

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