青海省黄南藏族自治州人民政府


黄南藏族自治州人民政府关于提请审议《黄南藏族自治州电力设施保护条例》的议 案

黄政〔2007〕65号


州人大常委会：

为切实保障我州电网的安全运行，维持正常供电秩序，为地方经济发展提供稳定的电源，进一步保护好电力设施，有效遏制破坏电力设施等违法行为，根据国务院关于加强电力设施保护工作的要求，依据《中华人民共和国电力法》、《电力设施保护条例》、《电力供应与使用条例》和《青海省供用电条例》等法律法规，草拟了《黄南藏族自治州电力设施保护条例（送审稿）》，现提请审议，并列入2008年黄南藏族自治州立法计划。

附：1、关于《黄南藏族自治州电力设施保护条例》的立法时间安排意见

2、《黄南藏族自治州电力设施保护条例》（送审稿）

3、关于《黄南藏族自治州电力设施保护条例》（送审稿）的起草说明

?

州长：

二○○七年十一月二十一日

关于《黄南藏族自治州电力设施保护条例》

的立法时间安排意见

?

《黄南藏族自治州电力设施保护条例》(以下称《条例》)立法进度建议安排如下：

1、2007年11月,州经贸委向州政府提出提请州人大常务委员会制定《条例》提案的请示, 列为黄南州2008年立法计划。

2、2007年12月,根据立法机关批准的立法计划，州经贸委会同黄化供电公司深入现场，开展电力设施保护情况的调查研究，掌握一手资料，为起草条例奠定基础。进行调研资料的整理、分类，完成《条例》（送审稿）的起草工作。

3、2008年4月前,配合州立法机关对《条例》（草案）进行调研、论证、修改等工作。

5、2008年6月前,力争《条例》提交的州人大常委会审议。期间，配合州人大有关专门委员会对《条例》（草案）的论证、修改等工作。

6、2008年底前：力争《条例》提交的省人大常委会审议通过并正式颁布实施.

?

?

?

?

?

?

黄南藏族自治州电力设施保护条例

（送审稿）

?

第一章 总则

第一条 为保护电力设施安全，保证电力安全稳定运行，保障地方经济建设和人民生活正常用电，根据《中华人民共和国电力法》、《电力设施保护条例》和有关法律、法规，结合本州实际，制定本条例。

第二条 本条例适用于本州境内已建或在建电力设施的保护及相关活动。

第三条 ?州、县人民政府应当加强电力设施保护工作的领导,设立由政府和电力管理、公安、林业、建设规划、国土资源等有关部门和电力企业负责人组成的电力设施保护领导小组，负责指导所辖行政区域内的电力设施保护工作，其办事机构设在相应的电力企业，负责电力设施保护的日常工作。

第四条 ?州、县人民政府电力设施保护领导小组的主要职责是：

一、贯彻执行电力设施保护的法律、法规和规章，开展电力设施保护的宣传教育工作；

二、研究、部署本行政区域内的电力设施保护工作，组织、协调电力设施保护有关措施的落实；

三、监督和检查各级电力行政管理部门开展电力设施保护的工作；

四、定期分析电力设施保护情况，研究制定对策，总结推广电力设施保护工作经验。

第五条 ?州、县人民政府电力行政管理部门，负责电力设施保护的指导、协调、监督和管理工作，主要职责是：

一、组织电力设施保护法律、法规及本条例的实施；

二、在省政府电力管理部门公告应当设立电力设施保护区的区界、地段上设立安全保护标志；

三、会同电力企业及沿电力线路各单位，建立群众护线组织，培训护线员，健全护线管理责任制；

四、依法查处危害电力设施的违法行为，作出行政处罚，并协助公安、司法机关查处危害电力设施的治安、刑事案件；

五、协调、疏导电力设施与其他设施的安全问题；

六、法律、法规规定应当履行的其他职责。

第六条? 电力设施受国家法律保护，任何单位和个人都有保护电力设施的义务，对危害电力设施的违法行为，有权向电力行政管理部门或公安部门举报。电力行政管理部门对检举、揭发破坏电力设施或哄抢、盗窃电力设施器材的行为属实的单位或个人，给予表彰或物质奖励。

电力企业应当加强对电力设施的保护工作，对危害电力设施安全和扰乱供用电秩序的行为，有权予以制止，保障群众生活和经济社会发展安全用电。

第二章 电力设施建设

第七条 州、县人民政府在制定和组织实施城乡建设规划时，应将电力设施建设纳入城乡建设总体规划，统筹安排电力建设用地，不得在输电线路走廊和电缆通道内规划或批准其他妨碍电力设施安全的建设项目。

州、县人民政府城乡规划建设部门审批或规划在已建架空电力线路设施或已经批准新建、改建、扩建、规划的架空电力线路设施两侧新建的建筑物时，应会同当地电力行政管理部门征求相关电力企业的意见后审查批准。

第八条 电力设施建设项目需要征用土地和砍伐林木的，电力建设单位应当向土地、林业等相关主管部门办理审批手续，相关主管部门应当按规定及时予以办理。

第九条 电力设施建设和产权单位进行项目建设和设施维护时，作业区域内的有关单位和个人不得影响、阻碍施工或者作业。

因作业对建筑物、林木或者农作物等造成损失的，电力设施建设或者产权单位应当负责修复或者依据国家和省人民政府规定的补偿标准，给予其所有者一次性补偿。对超过规定标准的无理补偿要求和抢建的地上附着物及抢栽抢种的林木、农作物等不予补偿。

第十条 对已征用的电力建设用地，任何单位和个人不得擅自种植任何植物。经批准在林地上砍伐出的输电线路走廊内，确需种植低矮树木及植物的，应当与电力线路产权单位订立的种植协议，未订立书面协议的不得擅自种植。

第十一条 新建、改建、扩建电力设施，应当与周围已建设施保持符合规定的安全距离。需要迁移其他设施或者要求其他设施所有人和管理人采取相应技术措施的，电力企业应当与其协商，并按照国家和本省的有关规定给予一次性补偿。

铁路、公路、水利、电信、航运、城市道路、桥梁、涵洞、管线及其他公共工程设施后于电力设施建设的，不得危及电力设施的安全。确需迁移电力设施的，建设单位应当与电力企业协商并达成协议后方可施工。
??? 第十二条 原有建筑物、构筑物进行改建、扩建时，使其距离不符合电力设施保护安全距离的，其建筑物、构筑物产权人应当及时整改，并承担由此造成损害的责任。

第三章 电力设施保护

第十三条 发电设施、变电设施、输电线路设施及其有关辅助设施的保护范围和电力线路保护区按照国务院《电力设施保护条例》的规定执行。任何单位和个人不得盗窃、破坏电力设施。

第十四条 禁止任何单位和个人从事下列危害电力设施的行为：

一、扰乱发电、供电企业的生产和工作秩序；

二、移动或损害发电、变电、调度、通讯、电力线路等电力设施及其标志物；

三、非法侵占电力设施建设征用的土地，擅自进入施工现场扰乱正常施工，破坏、封堵施工道路，截断施工水源或电源；

四、擅自攀登或跨越电力设施保护围墙、防护遮栏、杆塔、变压器平台及相关辅助设施，移动、拆卸电杆拉线杆和拉线；

五、无电力工程有关施工资质或无进网电工作业许可证进行施工和作业；

六、法律、法规规定的其他危害电力设施的行为。

第十五条 在下列范围内，不得进行取土、堆物、打桩、钻探、开挖、灌溉或者倾倒酸、碱、盐及其他有害化学物品的活动：

一、10-35千伏杆塔、拉线基础外缘5米；

二、110-330千伏杆塔、拉线基础外缘10米；

三、750千伏杆塔、拉线基础外缘15米。

在上述距离范围外进行取土、打桩、钻探、开挖、灌溉、堆放有害化学物品等活动时，不得损毁、封堵通往杆塔、拉线基础供设施巡视和检修人员、车辆通行的道路；不得影响杆塔、拉线基础的稳定，如可能引起杆塔、拉线基础周围土壤、砂石滑坡时，应当负责修筑护坡进行加固；不得损坏电力设施接地装置或者改变其埋设深度。

第十六条?在10-35千伏电力设施周围300米；110-330千伏电力设施周围400米；750千伏电力设施周围500米；15万千瓦以下水电厂电力设施周围300米；15万千瓦以上水电厂电力设施周围400米等处不得进行爆破作业。

在上述范围外进行爆破作业，应当按照法定程序办理手续并采取相应安全措施，防止危及电力设施安全。

第十七条 文艺演出、放映电影和集会应当远离架空电力线路，需要架设临时线路和设施的，应当前往当地供电企业办理用电手续，并采取相应的安全防范措施。

第十八条　任何单位和个人从事下列活动时，应当制定安全措施并经所在地电力行政管理部门批准：

一、在架空电力线路保护区内进行农田水利基本建设工程及打桩、钻探、开挖等作业；

二、起重机械的任何部位进入架空电力线路保护区内作业；

三、各类机动车辆（含装载物）、机械或其他物品通过架空电力线路时，自地面起其高度不符合穿越物体与导线之间的安全距离；

四、其他线路需从架空电力线路下通过或交叉穿越的；

五、其他可能危及电力设施和人身安全的活动。

电力行政主管部门审批前款规定的事项时，应当征求电力企业的意见；涉及到相关部门的，应当征求相关部门的意见。电力行政主管部门认为前款的作业事项需要电力企业提供协助时，电力企业应当予以配合，产生的费用由作业单位承担。

第十九条　在架空电力线路保护区内不得种植可能危及电力线路安全的树木、竹子等高秆植物。

位于架空电力线路保护区外的树木，因高度凤偏后超出安全规定对电力线路可能造成危害的，所有者应当修剪或者砍伐，不予修剪或者砍伐的，由电力行政管理部门责令其限期整改。

第二十条 电力设施建设和产权单位在工程项目建设中应当严格执行国家有关电力设施对地距离的技术标准，但不承担电力设施竣工验收合格后由于其他单位或者个人在施工、农田翻整、填埋、铺垫或者自然因素导致供电设施对地距离减少的责任。

第二十一条 因不可抗力、自然灾害等外力因素或者突发性事件导致树木、构筑物危及电力设施安全紧急情况出现时，电力企业可以先行采取相关紧急避险措施，防止危害电力设施的事故发生或者最大程度减轻事故的危害，并尽快报告电力行政管理部门。电力企业实施紧急避险措施后，应当及时告知利害关系人。

第二十二条 单位出售废旧电力设施器材的，经办人须持单位介绍信和本人的身份证明，介绍信应当注明废旧电力设施器材的来源、数量、规格等；个人出售废旧电力设施器材的，需持其本人身份证明。收购单位不得回收来源不明的废旧电力设施器材。收购单位收购废旧电力设施器材时，应当存留出售单位的介绍信，记录出售人的身份证明和所收购废旧电力设施器材的来源、数量、规格等事项。

第二十三条 在电力设施上发生触电事故后，当事人及现场人员应当积极采取措施对触电人实施救助，保护好现场，并及时报告所在地人民政府安全生产监督管理部门。

第二十四条 州、县人民政府安全生产监督管理部门接到事故报告后，应尽快会同电力管理、公安等部门派员赶赴现场，组织对受害人的抢救或者善后处理，并组成由司法技术和电力技术专家组成的事故调查组，进行事故现场勘察和调查，出具《触电事故责任认定书》。

由于触电事故引起触电人伤残、死亡的，应当由具有法定资格的鉴定机构出具的伤残等级或死亡原因的鉴定报告。

第二十五条? 因下列行为之一造成电力设施触电事故的，电力企业应当承担责任：

一、违反法律、法规、规章规定和国家或电力行业安全标准操作的；

二、电力调度失误的。

第二十六条 因下列违反法律法规所禁止的行为之一造成本人或他人触电事故的，由违法行为人承担全部责任：

一、擅自迁移、更动、操作、攀爬运行中的电力设施；

二、私拉乱接、私设电网等违反法律、行政法规规定的用电行为；

三、在依法划定的电力设施保护区内爆破、取土、打桩、钻探，或者在架空电力线路下修建建筑物、构筑物或堆放物品、种植高杆植物等影响电力设施安全的行为；

四、向电力设施射击、撞击或抛掷物体等行为；

五、在电力杆塔、拉线上拴牲畜、攀附农作物、悬挂物体等行为；

六、在电力杆塔上擅自架设广播线、通讯线、闭路线等线路的行为；

七、盗窃电能，盗窃、破坏电力设施等违法犯罪行为；

八、以触电方式自杀、自伤的行为；

九、实施有关法律、行政法规、地方法规所禁止的、危害电力设施和供电安全的其他行为。

第二十七条? 行为人使用或操作自身用电设施或擅自使用、操作、盗窃、损坏他人用电设施造成本人或他人触电事故的，由行为人承担责任。

无民事行为能力或限制民事行为能力造成自身或他人触电的，由其监护人承担相应责任。

第二十八条 州、县电力行政管理部门应当加强对电力设施保护工作的监督管理，规范电力设施保护的执法行为，协调电力执法过程中与相关部门之间的关系，认真履行电力设施保护的职责。

电力企业用电检查人员应当在法律规定的范围内，认真开展电力设施保护相关工作，保障电力设施安全。

第四章 法律责任

第二十九条 违反本条例第十条规定，擅自在已征用的电力建设用地和输电线路走廊内种植各类植物的，由电力行政管理部门责令改正，拒不改正的，对个人处300元以上1500元以下罚款，对单位处2000元以上8000元以下罚款。造成电力企业和他人经济损失的，依法承担赔偿责任。

第三十条 违反本条例第十三条规定，盗窃、破坏电力设施的，根据情节轻重，分别依法予以行政处罚和治安处罚，构成犯罪的，追究其刑事责任。

第三十一条 违反本条例第十四条、第十五条、第十六条、第十九条规定，在电力设施保护区从事各类禁止性行为的，由电力行政管理部门责令改正，拒不改正的，对个人处500元以上2000元以下罚款，对单位处3000元以上10000元以下罚款。造成电力企业和他人经济损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，追究其刑事责任。

第三十二条 违反本条例第十七条规定，未办理用电手续，未采取安全防范措施，造成他人人身伤害和经济损失的，当事人应当承担赔偿责任。

第三十三条 违反本条例第十八条规定，未制定安全措施并经电力行政管理部门批准在电力设施保护区内从事相关活动的由电力行政管理部门责令改正，拒不改正的，对个人处200元以上1000元以下罚款，对单位处2000元以上10000元以下罚款。造成电力企业和他人经济损失的，当事人应当依法承担赔偿责任。

第三十四条 违反本条例第二十二条规定，违法收购废旧电力设施器材的，由公安部门予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第三十五条 电力行政管理部门及其工作人员违反本条例规定，有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：

一、利用职权，侵犯他人合法权益；

二、发现违法行为不予查处；

三、不依法履行电力设施保护职责的其他行为。

第三十六条　电力企业用电检查人员违反本条例规定，以权谋私，侵犯他人合法权益，由其单位给予行政的、经济的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十七条 违反本条例规定的其他行为，依照法律、行政法规、地方法规和有关法律、法规的规定执行。

第五章　附则

第三十八条　本条例自?? 年 月 日起施行。

?

?

?

?

?

?

?

?

?

关于《黄南藏族自治州电力设施保护条例

（送审稿）》的起草说明

?

一、立法的必要性

电力设施是电力的载体，是保障电力为经济建设和群众生活服务的物质基础。由于电能产供销一次完成的特殊性质，电力设施一旦遭到破坏或盗窃，不仅影响电网安全和电力企业的利益，而且给国民经济发展和人民群众生活带来重大损失，甚至危及人民群众生命财产安全。多年来，我州电力设施保护工作在地方政府的领导和电力行政管理部门、电力企业、人民群众的共同努力下，取得了一定的成绩。但是，在电力设施保护工作取得成绩的同时，也存在着一些突出的问题，主要是：

（１）我州电力设施被盗窃、破坏的情况十分严重。据不完全统计，2001年－2006年黄南电网共发生盗窃破坏电力设施案件141起，被盗线路累计18.9199万米，造成直接经济损失达228.1万元。其中拆毁塔材、盗割导线、盗窃电力建设物资、器材等案件比例较高，造成较大经济损失，造成停电、火灾、人身伤亡事故多起。有些地区不法分子屡屡作案、手段恶劣、气焰嚣张，甚至用炸药炸毁高压电线铁塔，几十公里的电力线路被盗割一空，电力设施遭到严重破坏。

（２）损害电力设施的违法行为屡禁不止。一些单位和个人擅自在电力设施保护区内施工、爆破采石、移动拆卸电杆拉线、吊装、取土、私拉乱接、抛掷物品等现象普遍存在，造成倒塔、倒杆、断线、短路跳闸、损毁设备、电力设施基础松动等情况经常发生，严重危及电力设施的安全。

（３）危害电力设施的问题突出。一些单位和个人在新建、改建、扩建房屋、建筑物、公共设施和种植树木时，不履行审批手续，随意跨越电力设施保护区，使其建设工程不符合安全距离或与电力设施直接接触，引发停电、人身伤亡等事故。（4）阻挠电力设施建设项目的行为时有发生，林木砍伐、土地征用、拆迁安置等补偿费用不能严格执行法律和政策规定，当事人漫天要价，随意提高法定补偿标准，达不到要求，就阻碍正常施工。同时，抢栽抢种现象严重，并强行要求建设单位给予补偿。

上述盗窃、破坏、损害和危害电力设施的行为，严重影响了电网安全运行和正常的供用电秩序，给国家和人民财产造成巨大损失，制约了地方经济发展和西部大开发战略的实施，扰乱了供电秩序，危及人民生活和生命安全，引发社会不稳定因素。为保护电力设施安全，保证电网稳定运行和电力正常供应，保障社会公共利益，促进地方经济可持续发展，制定《黄南藏族自治州电力设施保护条例》是十分必要的，将有利于解决制约黄南州电力发展的主要问题，将为黄南州电力服务于地方经济建设创造良好的法律环境。

二、立法的背景及依据

随着《电力法》、《电力供应与使用条例》、《供电营业规则》及其他配套法规的颁布和实施，我国电力立法已初步形成了以《电力法》为龙头的电力法律法规体系。电力法制的完善对全国电力工业的发展起到了积极的促进、保障和规范作用，切实维护了电力投资者、经营者和使用者的合法权益。由于现行的电力法律法规制定的时间较早，一些规定已不适应市场经济条件下电力的营运和管理模式，不能解决电力发展中的实际问题。如：在供用电管理过程中存在的盗窃电力设施、用户违章用电、拖欠电费等不规范行为，给供电企业造成了损失，也带来了电网运行的安全隐患。对于这些不规范行为，国家现有的电力法律、法规仅作了原则性的规定，不便操作，迫切需要通过地方立法进行补充，从而依法解决供用电双方存在的问题和矛盾，保护供用电双方的合法权益，建立正常的供用电市场秩序。因此，在国家立法条件还不成熟的情况下，迫切需要通过地方立法进行补充和完善。既可保障和促进电力体制改革的稳步推进，也为完善地方法律法规体系提供了有益的立法经验。

近年来，省人大常委会高度重视电力立法，并加快了电力立法的速度，2005年制定颁布了《青海省电力设施保护条例》，今年又制定颁布了《青海省供用电条例》，标志着青海省电网企业发展的良好法治环境已逐步形成。但由于已有的法律法规原则性较强，操作上没有具体的规定，给执行造成难度。为此，在黄南州第十三届人大会议上，代表联合提名，建议出台地方电力法规，以保证黄南州供用电双方的合法权益，保证电网企业持续、健康地发展。此建议得到了州人大常委会的高度重视，并将此作为州第十三届人大会议的立法提案，纳入州人大立法计划。

制定《黄南藏族自治州电力设施保护条例》主要依据《中华人民共和国电力法》、《中华人民共和国电力设施保护条例》、《中华人民共和国电力设施保护条例实施细则》、《青海省电力设施保护条例》、《青海省供用电条例》，以及国务院和省政府关于加强电力设施保护工作的意见等法律和行政规章。

三、起草过程

2007年9月，州经贸委在深入电力企业和电力设施现场的基础上，起草了《黄南藏族自治州电力设施保护条例（送审稿）》。之后，在广泛征求意见的基础上，结合近几年我州电力设施保护工作的实际，对《黄南藏族自治州电力设施保护条例（送审稿）》作了进一步的修改、补充和调整，形成现在的送审稿。

四、几个主要问题的说明

（一）关于建立保护电力设施的群防群治机制。由于电力设施分布点多、线长、面广，州、县电力行政执法力量薄弱，做好电力设施保护工作的难度较大。加之电力设施保护工作是一项涉及社会各方面的系统工程，仅靠电力行政管理部门和公安机关的力量难以到达预期效果，只有调动社会各方面的力量，才能有效地保护电力设施。因此，为保护电力设施，保证电网的安全运行，《送审稿》第三条规定，州、县人民政府应当加强电力设施保护工作的领导,设立由政府和电力管理、公安、林业、建设规划、国土资源等有关部门和电力企业负责人组成的电力设施保护领导小组，负责指导所辖行政区域内的电力设施保护工作，其办事机构设在相应的电力企业，负责电力设施保护的日常工作。《送审稿》第五条规定，州、县电力管理部门应会同电力企业及沿电力线路各单位，建立群众护线组织，培训护线员，健全护线管理责任制。

（二）关于保护电力设施的职责。针对电力行政执法监管职能不到位，协调难度大，案件查处率低的情况，《送审稿》明确了电力行政管理部门的职责。《送审稿》第五条规定，州、县人民政府电力行政管理部门，负责电力设施保护的指导、协调、监督和管理工作，主要职责是：组织电力设施保护法律、法规及本条例的实施；在省政府电力管理部门公告应当设立电力设施保护区的区界、地段上设立安全保护标志；依法查处危害电力设施的违法行为，作出行政处罚，并协助公安、司法机关查处危害电力设施的治安、刑事案件；协调、疏导电力设施与其他设施的安全问题。

（三）关于对危害电力设施行为的界定和电力设施保护区的特殊规定。为确保电网正常运行，保护人民群众生命财产安全，防治各类危害电力设施行为的发生。《送审稿》第十四条、第十五条、第十六条明确界定了危害电力设施的行为。为防止引发停电、人身伤亡等事故的发生，《送审稿》第十八条对需要在电力设施保护区内、架空电力线路下进行施工作业或者其他可能危及电力设施、电力线路运行安全的活动，依照《电力设施保护条例》的规定，经县级以上电力行政管理部门批准，并采取相应的安全措施后，方可从事。

（四）关于废旧电力设施器材的收购和出售。为封堵销赃渠道，规范废旧电力设施器材的收购行为，打击破坏电力设施的违法行为。《送审稿》第二十二条规定收购废旧电力设施器材的单位和个人，必须如实登记出售废旧电力设施器材的出售人或经办人的姓名、住址、身份证号码及其出售物品的来源、名称、数量、规格等。

（五）关于奖励制度。为调动全社会和广大人民群众保护电力设施的积极性，将政府相关部门、电力企业和群众共同参与的保护电力设施的活动有机结合起来，充分发挥综合治理、群防群治的作用，深入持久地做好电力设施的保护工作。根据《电力设施保护条例》的规定，《送审稿》第六条规定，电力设施受国家法律保护，任何单位和个人都有保护电力设施的义务，对危害电力设施的违法行为，有权向电力行政管理部门或公安部门举报。电力行政管理部门对检举、揭发破坏电力设施或哄抢、盗窃电力设施器材的行为属实的单位或个人，给予表彰或物质奖励。?

（六）关于电力设施上触电事故的处理。电力设施上触电事故直接关系人民群众的生命和财产安全，长期以来，电力设施上发生的触电事故处于无人管的状况，无责任认定部门，无论谁的责任，当事人都要供电企业承担责任，有的甚至无理取闹，直接影响电力企业正常生产。为此，依据《安全生产法》和最高人民法院关于审理触电伤害事故的规定，《送审稿》第二十三条、第二十四条规定，在电力设施上发生触电事故后，当事人及现场人员应当积极采取措施对触电人实施救助，保护好现场，并及时报告所在地人民政府安全生产监督管理部门。州、县人民政府安全生产监督管理部门接到事故报告后，应尽快会同电力管理、公安等部门派员赶赴现场，组织对受害人的抢救或者善后处理，并组成由司法技术和电力技术专家组成的事故调查组，进行事故现场勘察和调查，出具《触电事故责任认定书》。同时，《送审稿》还合理界定了触电事故的责任和免责条款。

（七）关于法律责任。《送审稿》对盗窃、破坏电力设施和危害电力设施的各类违法行为应承担的法律责任做出了明确规定，在不违反上位法的基础上，结合当地经济收入状况，对处罚标准进行了细化，区分了个人和单位的责任程度。对《送审稿》中未规定的法律责任，第三十七条规定，违反本条例规定的其他行为，依照法律、行政法规、地方法规和有关法律、法规的规定执行。



　　摘要：行政诉讼原告资格，是指符合法律规定的条件，能够向人民法院提起行政诉讼的资格。行政诉讼原告资格规定地合理与否对于人民法院正确及时地审理行政案件，保障和监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益有着重要的价值。行政诉讼原告资格界定的标准及是否应扩大等问题，虽然有许多学者对此问题进行了全面、深入的分析与探讨，并且也提出了许多完善建议，但目前的研究缺乏深层次的理论基础，主要是从主观公权利的救济角度，存在认识上的偏差。本文认为，有必要从客观法维护模式下来探讨行政诉讼原告资格的标准及完善，具有理论和实践上的正当性。

　　
　　在我国行政诉讼中，没有对原告资格做出具体而明确的规定。但是，在行政诉讼中，谁有资格向法院起诉，是行政诉讼程序必须首先予以解决的问题。它不仅与公民权利的保护和监督行政主体能否依法行政有着直接的关系，同时也决定着司法机关对行政主体行为的监督范围，决定着受到行政主体侵害的个人或者组织诉权的范围，也关系到行政效率会不会因为行为人滥用诉权而产生的消极影响，关系到整个诉讼过程能否顺利地进行。我国行政法学界对于行政诉讼原告资格的研究众说纷纭、莫衷一是，对于“合法权益”、“法律上利害关系”的论争更有愈演愈烈之势，虽说在某些方面取得了一些共识，行政诉讼法理论界一致认为应当扩大我国行政诉讼原告资格，理论界开始从诉权、诉的利益、成熟原则等新的角度研究了行政诉讼的原告资格，并在各自的角度下取得了共识。但他们为完善原告资格而提出的新理论仍然不能满足实践需要，远远不足以解决实际问题，存在明显的缺陷。因此，应当重新审视现有的一些理论，形成更成熟的理论来准确界定行政诉讼原告资格。

　　一、行政诉讼原告资格研究现状

　　行政诉讼的原告，是指认为行政主体及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，而向人民法院提起诉讼的个人或者组织。[1]

　　行政诉讼原告资格，是指符合法律规定的条件，能够向人民法院提起行政诉讼的资格。原告资格是一种程序性权利，享有原告资格的人，只要认为其合法权益受到具体行政行为的侵害即可提起行政诉讼，并不要求真正发生侵害其合法权益的事实。[2]依据《布莱克法律大辞典》的解释，是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。[3]

　　《行政诉讼法》有关原告资格共有三方面的立法规定：一是《行政诉讼法》第2条关于行政诉权的规定；二是《行政诉讼法》第24条关于原告范围的规定，即确定原告的不同情形；三是《行政诉讼法》第37—41条关于起诉、受理条件的规定。依据《行政诉讼法》的上述规定，人们习惯于以行政相对人作为标准来判定原告资格。由于《行政诉讼法》的立法规定比较原则，难以解决司法实践中原告资格的确定问题，为此，最高人民法院《行政诉讼法司法解释》第12条规定了在审判实践中确立原告资格的新的标准，即“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。

　　行政诉讼法理论界一致认为应当扩大我国行政诉讼原告资格。在原告资格的利益保护方面，应当扩大理解法律规定中的“合法权益”、“法律上利害关系”等概念，应当涵盖法律消极承认的“法益”[4]或“形成中的权利”，避免把原告资格的利益保护范围局限于法律规定的“权利”。在原告资格可诉行政争议方面也展开了广泛的讨论，除了进一步详细探讨具体行政行为的不同类型及特征外，还建议扩大行政诉讼的受案范围，扩展到抽象行政行为、部分内部行政行为等。[5]各国的行政诉讼法也经历了特别许可到一般许可的历史过程。国外行政诉讼原告资格相对于过去已经有了很大的扩展，已成为域外法研究中的常识。行政诉讼原告资格的研究抛弃了过去过于脱离具体问题的研究方式，进入到了各个具体领域。原告资格研究涉及到的具体领域包括对高校行政行为[6]、内部行政行为[7]、股东的原告资格[8]、抽象行政行为、与环境资源相关的行政行为，甚至有关行政事实行为、公安侦查行为等，研究的领域越来越细化；新近关注的焦点集中在行政合同、行政计划和行政强制执行等领域。对各个领域中的具体问题都取得一定共识，例如，理论界一致认为行政合同应当纳入行政诉讼的受案范围。[9]学者们从不同的角度进行研究，为行政诉讼原告资格的完善拓展了思路、打开了视野，提供了有益的理论借鉴。

　　但是，我们也应看到，理论界为完善行政诉讼原告资格提出的方案无法取得共识。有的认为，利益衡量是界定原告资格的“根本方法”，法官在界定原告资格时应当考虑到社会主流价值取向、社会整体的道德情感以及公共政策等因素，也就是与社会需求保持某种程度的一致。[10]有的则认为，应把“合法权益”作为衡量原告资格有无的标准，还有的学者具体提出了发展我国行政诉讼原告资格的具体路径：第一步，人民法院通过典型判例形成若干发展行政诉讼原告资格的规则；第二步，时机成熟时，再通过司法解释确认这些规则；第三步，如果司法解释与法律法规行政解释发生冲突，造成司法权与立法权、行政权相互干扰时，由全国人大及其常委会以制定法的形式加以明确。[11]各家间无法形成完善我国原告资格的共同方案，对于采用“一步到位式”还是“循序渐进式”的完善途径也缺乏共识。

　　为完善原告资格而提出的新理论仍然不能满足实践需要。理论界提出的上述观点远远不足以解决实际问题，其缺陷是明显的。理论界对原告资格规定中的相关术语及其相互关系理解也存在分歧，这种分歧根源是背后的理论观点不同。因此，我国原告资格理论研究中存在的问题归结到一点，就是现有的观点和理论不够成熟，理论上难以得到认同、实践上难以满足要求，迫切要求我们引入新的理论观点完善原告资格的理论。

　　二、行政诉讼原告资格扩大之理论基础

　　（一）我国行政诉讼功能模式

　　所谓行政诉讼的功能模式是指设计行政诉讼制度以及行政诉讼活动所要达到的终极目标而呈现的总体风格。行政诉讼的功能是指行政诉讼制度对社会关系可能产生的影响。尽管学者们对行政诉讼功能有不同的理解，但行政诉讼功能具有保护权利以及实现行政客观法律秩序两个要素是基本认同的。由于世界各国的政治状况、历史阶段、文化底蕴、宗教伦理、地缘环境等因素的不同，各国设计的行政诉讼功能模式，在不同的历史时期和不同国家亦有所不同。因此，行政诉讼之功能，从世界范围内行政诉讼发展的历史及理念看，依功能取向的不同，存在主观公权利保护模式及客观法秩序维护模式两种不同的理想类型。

　　所谓主观公权利保护模式就是指国家设立行政诉讼制度的核心功能在于保障人民的公权利，而客观法秩序的维护只是在保障人民的公权利的范围内附带功能的理想模式类型。在此模式下，行政诉讼的主要功能是保护公民的合法权益。当公民的合法权益受到来自国家的行政侵害时，国家有义务提供帮助。其理论基础是个人主义和自由主义，其逻辑假设就是个人权利优先，把社会看作是个人为了实现本质上属于个人的目的而建构起来的工具。在个人权利优先及注重司法与行政分立的理念下，司法审查的目的被定位为救济权利的法，而不是监督行政的法。主观公权利保护模式为德国目前的通说。除了大陆法系的德国，英美法系的司法审查制度总体上也是主观公权利保护模式。

　　所谓客观法秩序维护模式是指国家确立行政诉讼制度的目的是维持行政客观的公法秩序并确保公法实施的有效性，其功能取向在于协助行政创造或重建行政行为的客观合法性。行政诉讼功能模式是一个国家对行政诉讼价值选择的结果，特定历史时期行政诉讼的价值直接决定并体现于行政诉讼功能中，因而，一个国家的行政诉讼呈现维护客观公法秩序模式是由于这个国家的行政诉讼制度突出监督行政功能的价值选择。客观法秩序维护模式的理论基础是法国社会连带主义法学观点。尽管行政诉讼之客观法秩序维护模式与诉讼的一般规律显得不太协调，但却与产生行政诉讼制度的历史相吻合。从世界范围看，各国行政诉讼制度发展史表明，设立行政诉讼的初衷并不主要是为了保障公民权益，而首先是为了维护客观法律秩序，协调司法权与行政权的关系。

　　行政诉讼应当兼顾个人权利的救济与维护客观法秩序的关系，亦即我国行政诉讼功能模式应当是混合模式，即兼顾主观公权利保护和客观法秩序维护功能模式，但是，二者在其中的地位是不一样的，行政诉讼模式总体上是客观法秩序维护功能模式，同时兼顾主观公权利保护模式的特点，具有宪法学以及行政诉讼法学的理论基础。[12]

　　（二）客观法秩序维护模式下研究行政诉讼原告资格的正当性

　　1.主观公权利保护模式下原告的起诉资格受到限制

　　由于主观公权利保护模式下的行政诉讼的核心功能在于保障公民的公权利，因而主观公权利保障模式下的行政诉讼程序构造具有与其功能相适应的特征。该模式在理念上以保护个人权利为重心，属于主观诉讼的范畴。在此理念下，行政诉讼的程序设计和运作机制主要围绕当事人的权利损害与救济展开。在行政诉讼审理过程中，行政行为合法性问题并非审理的核心，只是给予当事人救济的辅助手段。

　　在行政诉讼入口上，原告资格需要具备受到行政行为法律上的侵害，至少与行政行为具有利害关系。因此，只有公民的主观公权利受到侵害时，行政诉讼的大门始才开启。否则，法院以诉之不合法性不予受理。因此，主观公权利保护模式下行政诉讼具有原告的起诉资格受到限制的特点。

　　2.客观法秩序维护模式下原告提起诉讼的资格限制松懈

　　维护客观法秩序模式下的行政诉讼制度的功能主要在于行政创造或重建行政行为客观的合法性。因此，该模式下行政诉讼的主要目的不在于保护当事人的权利，而在于促进行政客观法秩序的实现。此种诉讼目的应当纳入客观诉讼的理念。在该理念下，行政诉讼的要旨不是当事人的权利或利益是否受到侵犯，而是行政行为的适法性。因而，对当事人起诉资格宽松许多，法院的审理侧重围绕行政行为的合法与否进行。尽管维护行政法治，监督行政行为，客观上可以实现保护公民权利之目的，但当事人是否享有法定权利、法定权利与行政行为之间的关联性等问题不是审理的核心。因此，维护客观公法秩序模式下，行政诉讼运作与主观公权利保护模式的出发点是不同的，司法权的运作空间以及行政诉讼程序构造也有差异。

　　行政诉讼程序的启动，不以原告主观公权利受到侵害为前提要件，赋予个人请求启动行政诉讼程序的地位，从某种意义上说，其目的是借助个人启动诉讼程序以实现行政诉讼制度维护客观法秩序的功能，原告只是扮演参与行政监督者的角色。由于客观法秩序维护模式属于客观诉讼理念，因此，它可以容许更多的启动行政诉讼程序的方式。例如公益诉讼、团体诉讼、机关诉讼、公民诉讼等诉讼类型在原告资格问题上相对宽松。原告资格最大化的理想状况就是，可以容许由检察机关主动发动司法审查。因此，客观法秩序维护模式下行政诉讼具有原告提起诉讼的资格限制松懈的特点。

　　3、客观法秩序维护模式之理论价值：放松行政诉讼原告资格限制

　　客观法秩序维护模式下，原告资格问题相对宽松，行政诉讼程序的启动，不以原告个人主观公权利可能受侵害为前提要件，并容许更多的启动行政诉讼程序的方式，甚至可以容许由检察机关主动发动司法审查。从世界范围看，各国行政诉讼制度对原告资格的规定都经历了一个从限制到逐渐放宽的过程，原告资格标准基本上走了一段从“法定权利”到“法律上权利”再到“利害关系人权利”直至“公共利益”标准的历程。1989年我国颁布的《行政诉讼法》对行政诉讼原告资格做了严格的限制。这是与当时历史背景相吻合的。但是，随着社会发展，人民法院审判能力以及公民权利意识不断提高，这种限制束缚了行政诉讼的发展。尽管最高人民法院的司法解释对原告的资格做了扩张性解释，把原告资格拓宽到利害关系人诉讼标准，但与客观法秩序维护模式相匹配的宽松的原告资格尚有差距，仍然有进一步放宽原告资格的必要。例如：近年来，公益诉讼中由于原告不具备主体资格而被驳回起诉的现象就值得我们反思。事实上，尽管这些案件的原告败诉了，但对社会的变革仍然具有积极作用。公益诉讼往往具有保障人权、保护公共利益、扩大公众参与和推动社会变革的意义。所以，我们认为，既然我国行政诉讼定位于客观法秩序维护模式，很有必要放松行政诉讼原告资格限制。

　　三、 我国行政诉讼原告资格制度的未来展望