相对集中行政处罚权：看起来更像一个笑话

刘建昆


　　关于行政处罚权集中的范围的制度设计和规定,还有需要进一步完善或者明确的地方:

——如何将“实行相对集中行政处罚权的领域,是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出,严重影响执法效率和政府形象的领域”这个原则具体细化?以什么原则来确定哪些行政处罚权应当集中,哪些行政处罚权不应集中?相对集中行政处罚权集中的范围究竟如何确定?这些问题还不是十分清晰。其结果就是有的地方政府在调整行政处罚权时比较随意,有的把行政处罚权集中得太多,有的又集中得太少,有的今天集中、明天又分散回原机关等等。

——城市管理领域究竟指什么,尚需进一步界定。

——哪些是省、自治区、直辖市人民政府可以决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权?需要进一步明确。


——摘自青峰《行政处罚权的相对集中：现实的范围及追问》

　　城市管理领域是个什么领域，原来连国务院法制办都不知道。城市管理领域相对集中行政处罚权推行了十多年，作为主管推行的国务院法制办一方面言之凿凿的说“关于行政处罚权集中的范围的制度设计和规定是科学、合理的,这是对此的基本评估结论”；一方面却又压根不知道到这一领域“究竟指什么”，滑天下之大稽，莫此为甚。

　　“这项执法体制改革的重点选在城市,并且以城市管理领域为突破口,符合社会经济发展的实际情况和要求。”近三十年来，中国城市的社会经济发展有什么实际情况和要求？那就是城市化浪潮汹涌而至。城市化的一个内在含义就是，行政机关有义务尽其所能的向市民供给公共用公物，由此导致由城市政府进行投资、建设的城市公共设施（公物）空前的膨胀。正式这种行政公物集中的局面，推动了城市人民政府对城市公物警察权集中的需求，而原有的我国公物警察权法规在执法主体、程序等诸方面不能适应城市公物保护的需要。我们说相对集中行政处罚权具有一定的合理性，正是因为如此。

　　但是，现在看来所谓“相对集中”，仅仅是经过简单的相加，把工商机关，交警部门，城建系统原事业单位的“行政处罚权”简单叠加起来，交给一个部门行使，这就是“相对集中”，这种相对集中模式，是低层次的，不科学的，无体系的。经过十余年推行，效果如何，稍微关心过城管队伍的人，大概都看到了。

　　公物警察权需要一定程度的集中，但是不是这种浮皮潦草，意淫式的集中。我们需要的是经过广泛调研，保护对象明确，权力边界清楚，手段合理配置，科学化体系化的集中；既能完成保护城市公物（设施）的行政任务，又能最少的限制市民的生产生活；既享有与其执法目标相适应的行政检查、行政强制措施、行政处罚权限，又有科学的执法程序、完善的救济措施、合理的权力制约。

　　总设计师有句“摸着石头过河”的高论。相对集中行政处罚权，大概就是高层“摸着石头”的产物。然而毕竟法律是一门科学，一个行政法律制度如果不能纳入既有的行政法学术体系去评价，去而总是依赖在实践中“摸着石头”，那么总有一天会掉到河里。

二○○九年八月十三日


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刘建昆

辽宁省葫芦岛市人民政府


葫芦岛市政府部门行政首长问责暂行办法


　　　　　　　　　　　　　　葫芦岛市人民政府令
　　　　　　　　　　　　　　　　 第81号
　　《葫芦岛市政府部门行政首长问责暂行办法》业经2005年6月2日葫芦岛市第三届人民政府第7次常务会议通过，现予公布，自2005年9月1日起施行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 市长 张竞强
　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二00五年七月三日
　　　　
　　　　　　葫芦岛市政府部门行政首长问责暂行办法

　　第一条　为规范行政权力，提高行政效能,强化行政责任，防止、减少并追究行政过错，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国行政监察法》和《辽宁省行政执法条例》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　本办法适用于市政府对市政府部门行政首长的问责。
　　第三条　本办法所指市政府部门，包括政府组成部门、议事协调机构、直属机构、特设机构、派出机构和具有行政管理职能的直属事业单位（以下统称市政府部门）。
　　本办法所称行政首长问责，是指市政府对市政府部门的行政首长不履行、不完全履行或不正确履行法定职责，致使所领导的机关执行不力、管理不善、政令不畅，影响政府工作正常开展，损害公共利益，侵害行政相对人合法权益，依照本办法予以过问，并对造成的不良影响或后果追究相应责任的行政监督制度。
　　第四条　市政府部门的行政首长应当严格履行法律、法规和规章规定的职责和人民政府赋予的其他职责，有效完成上级机关交办的各项工作，严格依法行政，自觉接受监督。
　　第五条　市政府部门行政首长有下列情形之一的，依照本办法问责：
　　（一）效能低下，执行不力，影响政府整体工作部署的：
　　1、无正当理由，未完成《政府工作报告》中确定其承担的任务或对市政府的指示及交办事项未予认真落实的；
　　2、本部门对政府作出的行政复议决定和行政执法监督整改意见以及司法审判作出的裁决不予及时落实的；
　　3、不履行或未认真履行职责，致使一个时期的某项重要工作未能按时完成，影响全局工作进程的。
　　（二）法制观念和责任意识淡薄，致使公共利益或行政相对人合法权益遭受损失或造成不良社会影响的：
　　1、对安全事故隐患监管不力，造成重大人身伤亡事故和经济损失的；
　　2、在重大自然灾害、重特大事故、重大突发事件或重大信访案件等事关国家利益、人民群众生命财产安危的紧急时刻，推诿塞责，懈怠拖延，未及时采取必要和可能的措施实施有效救助或进行妥善处理的；
　　3、组织大型的群众性活动，未采取或落实有效防范措施而发生重大责任事故的；
　　4、瞒报、虚报、迟报各类事件、案件等重要情况和数据的。
　　 （三）因违反法定依据和程序导致决策失误，造成不良政治影响或重大经济损失的：
　　1、建设项目发生严重质量和安全问题的；
　　2、随意安排使用财政资金、国有资产，造成资金浪费或国有资产流失的；
　　3、违法决定采取重大行政措施，导致群众大规模集体上访或重复上访，或引发其他社会不稳定因素的。
　　（四）不严格依法行政或治政不严、监督不力，造成严重不良政治影响或其他后果的：
　　1、制定的规范性文件，不报经政府前置审查，致使与上位法或上级规定相抵触，严重损害公共利益或行政相对人合法权益的；
　　2、机关行政效率低下，工作态度生硬，服务质量较差，群众反映强烈的；
　　3、监督管理不力，致使机关工作人员失职、渎职或徇私舞弊等行为的；
　　4、机关工作人员滥用职权，借职务之便为家庭或社会人员从事非法活动充当保护伞的；
　　5、指使、授意下级弄虚作假，骗取荣誉或从事违法活动的；
　　6、对机关工作人员违法、违纪行为予以包庇、袒护或纵容的。
　　（五）言论有损公务员形象，举止失于检点，违反工作时间禁酒规定，情节严重，在机关内外造成不良影响的。
　　（六）市政府认为应当问责的其他情形。
　　 第六条　市长发现市政府部门行政首长有本办法第五条情形之一，或根据下列情况，可以决定启动问责程序：
　　（一）公民、法人或其他组织向市政府提出的附有相关证据材料的举报、控告；
　　（二）新闻媒体曝光的材料；
　　（三）人大代表、政协委员提出的问责建议；
　　（四）司法机关或仲裁机构提出的建议；
　　（五）政府法制、行政监察、审计部门和政府督察机构提出的问责建议；
　　（六）工作考核结果；
　　（七）副市长、市长助理、秘书长向市长提出的问责建议。
　　第七条　问责程序启动后，市长或市长委托的副市长可以责成市政府有关部门的行政首长当面汇报情况。
　　市长或市长委托的副市长听取情况汇报后，认为该部门行政首长确属本办法第五条规定情形之一且事实清楚的，市长可决定提交市政府常务会议讨论，研究追究责任的方式；认为需要进一步核实，可按监督职权范围责成政府法制、监察、审计部门或政府督察机构调查核实。
　　第八条　承担调查核实的部门或机构，应当严格遵循相关权限和程序开展调查工作。
　　被调查的市政府部门行政首长在接受调查的同时，应当采取积极措施，纠正错误或者扭转工作不力的局面，尽力挽回损失，减少不良影响。
　　第九条　负责调查的部门或机构应在调查工作结束后将调查结果书面告知被调查的市政府部门行政首长，并询问其对调查事实有无异议。
　　第十条　调查工作应在市长规定的期限内完成，并报告调查结果，同时按下列规定提出处理建议：
（一）负责调查的部门或机构认为市政府部门行政首长不存在本办法规定的问责情形或事实情节轻微的，应向市长提出终止问责的建议；
（二）负责调查的部门或机构认为市政府部门行政首长确有本办法规定问责情形之一的，应提请市长对该部门行政首长追究责任，并提出追究责任方式的建议。
　　第十一条　市长根据调查报告决定不予追究责任的，负责调查的部门或机构应将调查结论和市长决定书面告知被调查的市政府部门行政首长。
　　第十二条　市长根据调查报告决定按本办法第十四条规定追究责任的，应责成负责调查的部门或机构将调查结果及处理建议提交市政府常务会议讨论。
被调查的市政府部门行政首长可在常务会议上进行必要的陈述和申辩。
　　第十三条　市长根据市政府常务会议讨论的情况决定追究责任的方式，由承担本办法综合协调的政府法制部门以书面形式通知被追究责任的市政府部门行政首长，并告知复核、复查申请权。
　　第十四条　对行政首长问责追究方式：
　　（一）取消本年度评优、评先、奖励资格；
　　（二）诫勉；
　　（三）通报批评；
　　（四）责令在市政府常务会议上作出书面检查；
　　（五）通过市级主要新闻媒体向社会公开道歉；
　　（六）停职检查；
　　（七）劝其引咎辞职。
　　前款规定的方式，可以单处或者并处。其中，作出第一至第五项的决定，应当送有关机关备案；作出第六、第七项决定的，应当根据干部管理权限和任免程序办理。
　　第十五条　被问责的市政府部门行政首长对问责决定不服的，可自收到问责决定之日起10个工作日内向市政府申请复核。特殊情况，申请复核期限可延长5个工作日。
　　第十六条　市长决定复核的，可根据复核申请的内容责成原调查部门在7个工作日内提交复核报告，也可另行组成调查组进行复查，并在20个工作日内提交复查报告。
复核、复查期间，原追究责任的决定可以中止执行。
　　第十七条　市长根据复核或复查报告，可分别作出以下决定：
　　（一）原调查报告事实清楚，证据确凿的，原问责决定继续执行；
　　（二）原调查报告基本事实清楚，基本证据确凿，但情节轻重有偏差的，改变追究责任的方式；
　　（三）原调查报告有重大错误的，终止原追究责任的决定。
　　第十八条　调查人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，导致调查报告出现重大错误的，应当依照《中华人民共和国行政监察法》和干部管理权限的规定给予行政处分。
　　第十九条　市政府部门行政首长有本办法第五条规定情形之一且该行为涉嫌违纪的，转交纪检监察机关依法查处；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
　　前款的处理情况，应向市长书面反馈处理结果。
　　第二十条　受到纪检机关警告、严重警告或监察机关警告、严重警告、记过、记大过、降级处分的市政府部门行政首长，市长仍可决定按本办法第十四条规定的方式追究其责任。
　　第二十一条　市政府对县（市）区人民政府（开发区）行政首长的问责，参照本办法执行。
　　各县（市）区人民政府（开发区）可参照本办法，对下级政府和部门的行政首长进行问责。
　　 实行垂直领导体制的行政部门可参照本办法，对下属部门的行政首长进行问责。
　　第二十二条　本办法第十四条第二款所称的诫勉，指市长或受市长委托的副市长根据市政府常务会议的决定对被问责的市政府部门行政首长给予批评、教育和责令限期整改。
　　第二十三条　对市政府部门副职问责的具体办法，由市监察部门根据本办法另行制定。
　　第二十四条　本办法由葫芦岛市人民政府负责解释。
　　第二十五条　本办法自2005年9月1日起施行。