试论科学发展观视野下的法治观

刘长秋 谭家宝


摘 要： 科学发展观是指导我们推进发展的根本方法。在我国社会法治化进程中，为了贯彻落实科学发展观，实现法制发展的科学化，必须对法治的内涵保持清醒的认识，为此，应当树立并坚持正确的法治观。以科学发展观为视角，科学法治观应当是一个包括科学法制观、科学立法观、科学执法观、科学司法观以及科学守法观等众多内容在内的综合观念体系。

关键词：科学发展观；法治；法治观


发展是人类永恒的主题，也是当代中国的主题，是我们党执政兴国的第一要务。为此，在党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干重大问题的决定》中明确提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”“这是马克思主义的社会发展理论在当代中国的新诠释，是一种全新的科学的发展观，表明我党对社会主义现代化建设的认识，已经从一般的经济技术层面上升到了经济社会和人的全面发展的新高度。” 作为一种“着眼于中华民族长远利益”的发展观， “科学发展观揭示了我国经济社会发展的正确道路，是指导我们推进发展的根本方法”。 科学发展观的提出，对于我们正确认识发展并解决发展过程中所遇到的种种问题，无疑将会起到导航灯的重要作用。在当前依法治国已经被确立为我国当代社会主旋律而依法治国也已经被明文载入宪法的背景下，科学发展观对于我们科学地理解和把握法治，树立正确的法治观无疑也具有重要的指导意义。从战略目标上来讲，中国社会发展的战略目标之一是由人治逐步过度到法治，在经济基础和上层建筑各个领域实现依法治国。这一伟大的战略目标既需要相应理论作为指导，更需要相应的观念与之配合或为之服务。然而，就目前来看，人们对法治还存在很多观念上的误区，这不仅使我们对法治的理解发生了易位，严重曲解了法治的内涵与意义，且在很大程度上阻碍了我国实现法治化的进程。因此，以科学发展观为指导，探讨能够理性指导我国法制建设的科学法治观，便成为本文的主旨。

一、法治观及其意义

　　法治是一种源远流长的学说理论、治国方略和社会文化现象。法治这一概念有各种不同的表达方式，如“法治主义”、“法律主治”、“以法治国”、“依法治国”、“rule by law”、“government by law”等等。尽管法治作为一种理论学说自它产生的那一天起就具有各种不同的表达方式且颇受人们的争议，但通常认为，现代法治具有或应当具有以下几个方面的社会内涵：（1）法治意指一种治国方略或社会调控方式，在这一点上，它是与人治和德治相对应的；（2）法治意指依法办事的原则，人人平等地依法办事是法治的精髓；（3）无论作为治国方略，还是作为依法办事的原则，法治最终都要表现为一种良好的法律秩序；（4）法治代表某种具有价值规定的社会生活方式；（5）法治是民主、自由、平等、人权、理性、文明、效益等的完善结合，是一个融会多重意义的综合概念和社会理想。 以法治的上述社会内涵为基点，所谓法治观，实际上就是法治观念的简称，它是对法治理性精神和文化意识的抽象，是人们对法治的态度、信念亦即对法治价值、法治要素、法官等的认识、评价、反映以及要求等的泛称，是法治所有社会内涵在人们心目中的映射与回应。法治观的核心是法治的实质价值观与法律权威观。前者主要是指人们关于正义、自由及平等的看法，后者则重在指人们对法律的感知和信仰。
　　法治观对于法治社会的形成有着极为重要的意义，它作为人们对法治理性精神和文化意识的抽象，对法治的实现具有直接的影响。首先，法治观是制度创设与政策变迁的前提。一个国家在法治状态下的法律制度作为上层建筑的一个重要组成部分，归根到底是生产关系的体现与商品经济发展的要求。然而，这种体现为生产关系并为商品经济发展所推动甚至决定的法律制度要成为现实，就必须首先要以法治观念的形式通过人们的头脑。“在社会历史领域内进行活动的，全是具有意识的、经过思虑或凭激情行动的、追求某种目的的人；任何事情的发生都不是没有自觉的意图，没有预期的目的的。” “就个别人说，他的行动的一切动力，都要通过他的头脑，一定要转变为他的愿望的动机，才能使他行动起来。” 就此而言，如果人们不先形成科学的法治观念，就不可能创制科学的法律制度；同样，如果人们不先经过科学法治观念的洗脑，也不可能通过政策迁或制度创新，把一种法律制度提升到一个新的、更为科学的高度。
　　其次，法治观还可以起到一种特殊的作用，即弥补法律的缺陷。历史上一直存在人治与法治之争，人治论者反对法治的一个非常重要的理由就是：法律是僵化、死板且不可能周详、全面和完备无遗的，而人治则可以避免法治的这一缺陷。例如，柏拉图就认为，治国的最佳方略在于贤人治国，而最好的贤人就是了解善或代表知识的哲学家，“用法律条文来束缚哲学家——国王的手脚是愚蠢的，就好象是强迫一个有经验的医生从医学教科书的处方中去抄袭药方一样。” “法律任何时候都不能完全准确地给社会的每个成员作出何为善德、何为正义的规定，也不可能制定出可以绝对运用于所有问题的规则。因此，最高理想的方法并不是给予法律以最高权威，而是给予贤主名君以最高权威。” 一言以蔽之，尚法不如尚智，尚智不如尚学。 现代的不少法学家们也发现了法律的各种缺陷，如僵化性、保守性等等。但法治论者却并未因此就否定法治，他们在承认法律具有上述这些弊病的同时认为，要克服这些缺陷与弊端，最理性的方法绝不是实行人治，而是力行法治，因为人治所造成的危害要远远大于法律上述弊病和缺陷所带来的危害。法治论者指出，一方面，立法者在科学法制观念的引导下，可以不断地制定、修改和矫正法律，为人的自由的实现设定更为广阔的空间；另一方面，司法者与执法者（亦即法律的操作者）可以遵从法律的精神，公正地处理相关的纠纷，解决法律所规定的不周详之处，近代英美等国家所创行的判例法或衡平法就是依据法治观念来克服法律过于僵化、保守等弊病的科学、有效机制之一。
　　法治观对法律制度、法治状态的制约首先并主要是通过成熟、健全的公民心态对法律制度、法治状态的制约来实现的。正如欧内斯特•比埃里所指出的：“实现政治自由的最大危险不在于宪法不完备或者法律有缺陷，而在于公民的漠不关心。” “民众对法律、尤其是宪法的冷漠和麻木，最终会导致在冷冰冰的世界里窒息宪法和法律，使宪法和法律成为漠不关心的牺牲品。因而，当人们在谈到法律时说：这和我有什么相干？那我们就可以料定法治的不幸遭遇。” 法律的力量在很大程度上依赖于公众的信任：对立法者的信任，对法官、检察官、警察、狱政人员的信任，对法律制度的信任等等。没有这些信任，人们就不会产生对法律的巨大热情，也不可能会把法律奉作神圣的东西并忠诚于法律，从而也不会形成一个法治的社会。

二、科学法治观的主要内容：以科学发展观为视角

　　法治观对于法治社会建构的意义是极为重要的，正确而理性的法治观能够引领一国法治化的进程，使其法制建设少走弯路，而错误或感性的法治观则可能会把人们导入歧途，使法制不但无益于社会的发展，反而极有可能成为社会前进的“绊脚石”。因此，树立科学的法治观，将我国社会引向真正的法治之路，便成为我国社会法治化过程中所面临的一个基础性问题。然而，或许是由于过去长期受人治的毒害以致对法治过于渴望的缘故，抑或是由于我们缺乏走法治化道路的经验的缘故，目前我国公众对法治的认识还存在很多误区，以致于总是有意无意地将法治等同于立法。这客观上造成了我国立法渐愈膨胀的发展势头，已经对我国的法治化进程带来了及其严重的负面影响。在这种背景下，探讨法治观的内容以及科学法治观的基本要求的意义也就不言自明了。那么，何为科学的法治观呢？笔者认为，既然法治是一个融会多重意义的综合概念和社会理想，法治观作为法治所有社会内涵在人们心目中的映射与回应，显然也不是且不可能是一种只包含个别内容的观念。以此为立足点，科学的法治观应当是一个围绕依法治国而形成的、综合的、融会多重意义的社会观念体系，在这一观念体系中既应当包含法制（这里仅指意义上的法律制度）观，也应当包括立法观、执法观、司法观、守法观等多个具体方面的观念与意识。具体而言：
（一）要树立科学的法制观
1．要科学地看待有法可依
　　有法可依，是法治的首要要求，是法治观对现代立法在静态法律制度的一个内在要求。要科学地看待有法可依，首先就要树立法治社会必须要有完善的法律可以遵守的这样一种理念。所谓有完善的法律可以遵循，是指国家应当高度重视和加强立法工作，根据建设中国特色社会主义的基本要求，逐步而及时地创制我国现代化建设所需要的法律和制度，并不断加以完善，使之成为一个健全而完善的法律体系，以使我国的各项工作都有章可循，有法可依。具体言之：首先，要有法律可以遵循。在当前依法治国已经成为我国当代社会主旋律的情势下，我国经济社会生活中的很多社会关系都需要借助立法来加以调整。为此，我国立法者应当根据经济社会生活的实际需要，适时地创制法律、废止已经过时的法律或补充、修改原本不完善的法律，以使我国的社会主义现代化建设能够得到法制的有效保障，使我国城乡、区域、经济社会、人与自然之间的和谐关系以及对内改革和对外开放外等发展理论中的各个方面都能够得到统筹兼顾。其次，所遵循的法律应当完善的法律。当前，依法治国已经作为我国的基本战略方略而被明文载入宪法修正案，力行法治已经成为我国当今社会发展的主要目标。而力行法治的前提首先是要有法律可以遵循，因为只有先有可供遵循的法律，我们才能依照法律的规定去行事，也才能依照法律的规定去实践法治社会这一宏伟目标。然而，另一方面，有法律可以遵循仅仅是力行法治最起码的一个基础性要求；要真正实现法治，仅仅做到有法律可供遵循显然是不够的，力行法治一个更高层次的要求应当是有完善的法律可供遵循。这就意味着可供遵循的法律的内容应当是适应我国社会发展的实际需要的，应当能够解决社会发展过程中所产生或可能产生的各种矛盾和问题，其对社会关系的规范和调整应当是全面而完整的。否则，即便有了可供遵循的法律，我们也依旧无法实现法治——至少是无法实现我们所致力于追求的、真正意义上的法治。
2．要科学看待法律的作用
社会生活本身是无限复杂的，其具体细节更是立法者无法完全认识也无法预料的。“事无巨细的立法不仅会严重地限制人们的自由，而且也会损害法律本身的权威。” 因此，法治并不等于严刑峻法。在这方面，对法律的一种过分功利主义的态度对法治本身也是有害的。所以，无论是作为公众，还是作为立法机关，都必须科学地看待法律的作用，不能把法律看成是能够包治社会百病的良方，认为法律无所不能，立法应无所不在，凡事都依赖法律。事实上，法律作为一种行为规范，仅仅是所有社会行为规范中的其中一种，其功能是有限的，因此，不可能事事都要去立法，而忽视道德、伦理、政策、纪律等其他社会调控规范的建设与运用。此外，目前我国社会正处在由义务本位向权利本位转型的法治转型期，受传统观念的影响，还存在一些以权压法、以情代法或以政策、乡规民约等消解法的非法治现象。这是转型时期必然会出现的一些现象，我们对此应进行理性的分析，不能因此就认为法律实际上并没有什么作用，更不能因此而对法治失去信心。相反，应当树立这样的观念：就因为现在我国还不是（或至少不完全是）一个法治社会，所以才需要我们为法治社会的目标而努力。
（二）要树立科学的立法观
　　具体来说，就是要做到科学立法。科学立法是法治观对现代立法在动态方面的一个基本要求。具体来说，首先是立法要具有必要性，要适应保障社会关系稳定发展以及实现人与社会全面、综合和可持续发展的现实需要。 为此，需要重视立法论证和立法规划工作。立法论证与立法规划是立法过程中的一项重要基础性工作，其目的是保证立法适合调整现实社会关系的需要，并保证立法的进程与我国的宏观经济战略与社会战略相一致。立法是一项很复杂的社会系统工程，它产生于社会的实际需要。当某一类社会关系发展到特定历史阶段时，必然会引发一些新的问题，这时，通常需要国家通过立法来对这种社会关系加以规范，以保障其所引发的社会问题的解决，维护社会秩序的稳定。然而，由于社会生活的复杂性，很多时候，经常会出现这样的问题，即某一立法看似具备了立法的必要性，但实际上立法的时机还远未成熟，而如果在条件尚不成熟的情况下仓促进行立法，经常会引发更为严重的社会问题。因此，为了保障立法的科学性，需要立法者在立法之前充分作好立法的论证工作。此外，立法作为国家有权机关制修改和废止法律的活动并不是一蹴而就的，而需要依据不同阶段的不同需要有步骤、有根据地逐步进行，在什么阶段该立什么法、具体分几个步骤进行这些立法等等，均需要立法者进行合理的规划。否则，在该立法时没能立法或者在不该立法时错误地进行了立法，都会影响立法本身的实效，使立法达不到应有的经济与社会效益。可见，立法论证与立法规划对于立法工作而言，都是极为重要，必不可少的。根据立法首先应具有必要性的要求。对于应当要创制、修改、补充或废止的法律，应当加以严格论证和科学规划，既不能急于求成、急功近利，也不能保守僵化、裹足不前。当前，随着我国对法制的日渐重视和强化，人们对法律的期望值正在日渐升高，已有越来越多的人开始关注我国的立法建设并纷纷就我国的立法建设献言荐策。然而，另一方面，对法律的过高期望同时也意味着我们可能会无意识地将一些本该由道德、政策或其他社会规范来调整的社会关系人为地纳入法律的调整范围之内，使得法律介入一些本不该由其介入的领域，开始变得无所不包。例如，有些学者所提出的我国应当对儿童营养膳食进行立法的建议就是一个很显然的例子，该建议以保障儿童的健康成长为由，主张对我国的儿童营养膳食问题进行立法，但实际上，儿童营养膳食问题能否保障的关键并不在于立法保障的空位或失利，而在于我国社会发展的实际水平还没有发展到可以为这样一部法律提供现实社会基础的程度。因此，对这类立法建议，立法者显然应当审慎考虑，否则，就无法保障立法的科学性。
　　其次，立法的名称要科学。科学的立法首先应当具有科学的名称，对于相同层次的立法，立法者在制定时应当冠以相类似的名称，而不宜在名称上相去太多。然而，就目前来看，我国的现有立法在这一方面做的还非常不足。在法律名称的选择和使用上比较混乱，许多立法文件名称不能反映其法律效力，出现名称同而效力异或效力同而名称异的现象。仅以地方立法为例，当前我国地方立法的明畅可谓五花八门，据统计，有条例、通则、简则、规程、规则、规定、方案、决定、通知、办法、意见和通告等13种之多。如此众多的名称无疑会给人们理解各个立法的效力带来困难，从而影响立法的权威。对此，在今后我国实践法治的过程中应当给予足够重视。
（三）要树立依法严格执法的科学执法观
　　严格执法是我国法律实施的一个重要方面，也是科学发展观在现代法治化进程中的内在基本要求之一。由于我国现行法律法规中有接近80%的部分是要依靠行政执法来完成的，因此，行政执法已经成为我国法律得以贯彻实施的一个主要方面。而行政执法的上述地位决定了行政执法必然会对我国法律的信用乃至权威及整个法制的实现都带来直接的影响。具体来说，如果行政机关及其司法人员不能够正确行使职权，专横擅断，不依照法律的实际规定办事，甚至滥用职权，以权代法，以情代法，或故意违法执法，则法律最初通过正规程序（即立法程序）向广大人民群众所做出的承诺就会得不到兑现，其信用就无法体现出来，其权威就会受到质疑，而其内容也就会成为空文；而反之，如果行政机关及其执法人员都能够严格执法，依法行政，完全依照法律的明文规定和真实精神办事，则法律作为一种正规的承诺，实际上也就得到了真正的履行。这样一来，就树立了法律“立而有信”、“言出必行”的良好形象，法律就相应地赢得了人民群众的好感和信任，并相应地树立起了自己的信用与权威。
　　从理论上来说，“徒法不足以自行”，法律要得到统一、规范和有效地实施，离不开执法者的严格、忠实执法。然而，由于体制等各方面的原因，目前我国的执法机关中还存在着严重的不适应严格执法要求的现状。例如，人员的素质较差，执法的水平偏低，不胜任执法的需要以及执法纪律不严、不能够对违法执法者加以及时追究，甚至还经常会发生违法执法的情况。这在实践中对我国法律信用的缺失产生了极其恶劣的社会影响。以震惊全国的“孙志刚案”为例，笔者以为，该案所暴露出来的问题首先便是我国执法部门的严重违法执法问题。因为我国1982年制定的原《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》中并没有规定负责收容遣送的工作人员可以对被收容遣送者进行毒打，相反，我国《民法总则》中反而明确规定了公民依法享有生命健康权，而为了保障这一权利的实现，刑法中甚至还专门设置了“故意杀人罪”、“故意伤害罪”等罪名。“孙志刚案”的发生实际上并不是由于我国没有一部《城市生活无着的流浪人员救助管理办法》而引发的，而是由于有关人员无视他人的生命，滥用法律所赋予自己的神圣职权导致的。而该案发生的一个直接恶果就是使人们对我国法律“惩罚犯罪，保护人民”的庄严承诺产生了质疑， 对我国法律的权威及我国目前所力行的法治的目标表现出了失望。所以，笔者以为，加强我国的执法建设，规范我国的执法现状，应成为当前我国法治化进程中最为迫切的重要任务之一，而相应地，树立科学的执法观念就成为当务之急。
（四）要树立公正司法的科学司法观
　　树立科学的司法观也是法治观的一个基本内涵。公正司法是我国法律适用的一项基本原则，是我国法律得以贯彻实施的保障，也是法治的具体要求之一。由于司法活动关系着法律内容的实现，所以，它对法治的实现也有着直接的影响。一般来说，如果司法者以法律为标尺，依法公正司法，正确、合理、及时地处理了案件，真正贯彻了“法律面前人人平等”和“以事实为根据，以法律为准绳”等原则，从而平等而公正地保护了广大人民合法权益，则人们会出自本能地去信任法律，依赖法律，并会自觉地将法治作为其所信仰、倚赖并乐于为之追求的理想社会目标与社会秩序。相反，在司法者没有公正司法的情况下，法律所本应具有的保障社会公平、维护社会秩序的作用就会得不到有效地体现，人们对法律所本应具有良好的感情也就会逐渐淡化，以致会视法为恶法而不愿遵守，从而为法治的实现带来困难。柏拉图在《法律篇》中曾经写道：“立法工作是很重要的事情，但是，如果在一个秩序良好的国家安置一个不称职的官吏去执行那些制定得很好的法，那些法的价值就会被掠夺了，并使得荒谬的事情大大增多，而且最严重的政治破坏和恶行也会从中滋长。” 近年来，我国大力推行的司法改革极大地改善了以往司法实践中相对较为普遍和严重的司法不公现象，但在某些地方，由于司法人员自身的素养及地方权力对司法的不当干预，司法不公问题依旧存在，已经严重影响了我国法制的实效，在相当程度上制约了我国社会法治化的进程。而导致这一问题出现的原因，一方面在于我国所具有特殊人事管理和考评体制（例如，法院等司法机关的财政要受制于各级政府，而且要在退伍专业军人的安置方面承担一定的义务），另一方面则与相关的司法者没有树立公正司法的司法观有着密切关系。为此，在我国今后的法治化进程中，应当高度重视和强化公正司法的司法观念，加强对司法者法治观念和法治精神的培养和教育。
（五）要形成自觉守法的科学守法观
　　培养公民的守法意识，在全社会形成自觉守法的科学守法观，是科学法治观的另一个重要内容。从法理上来说，要实现法治，单单依靠立法、执法和司法显然是远远不够的，还必须倚赖人们自觉守法。所谓自觉守法，即应自觉地遵守法律，这也是实现法治的重要内容之一。早在古希腊时期，著名的哲学家亚里士多德就指出：“法律（和礼俗）就是某种秩序，普遍良好的秩序基于普遍遵守法律（和礼俗）的习惯。” 我国古代思想家也认为：“治之经，礼与刑，君子以修百姓宁。明德慎罚，国家既治，四海平。” 可见，守法是法制运行的重要环节，是显现社会法治化的一个自然要求，守法者对法律的遵守与政府对法律的执行及司法机关对法律的适用是同样重要的。当然，自觉守法通常要求人们具有良好的法律意识，尤其是要具备良好的权利义务观念。具体来说：人们对于权利和义务为何物应当保持清醒的认识；应当知晓自己的权利及其正当性、合法性、可行性以及该权利的界限；应当在法定范围内行动以追求和行使自己的权利，并应当敢于捍卫自己的权利，但不能无视社会所能够提供的物质和精神条件以及社会的承受能力而盲目主张权利，更不能滥用权利；应当对一切合法的权利给予尊重；应当认同自己依法对国家、社会和他人负有的义务，并应忠实地履行自己的法定义务和道德义务；应当主动适应权利主体的要求作出应有的行动；此外，还应当在任何情况下都不逃避和推卸自己的过错，而应当勇于承受自己所承担的法律责任与道义责任。
（六）其他观念与意识
　　除以上几点之外，法治还有其他方面的一些要求，例如，应建立规范的法律监督体系、应做好法律宣传和法制教育、应做好立法解释与司法解释工作等等。这些方面的要求对于我国实践法治，贯彻科学发展观，以保证我国经济社会在法制的规范和引导下科学的发展，都是不可或缺的。为此，还需要我们树立科学的法律监督观，正确理解并做好法律监督工作；需要树立科学的法律教育观，有重点、有层次、分步骤地宣传法律知识，有计划、有目标、分阶段地做好法律教育工作；需要树立科学的法律解释观，理性的理解和把握法律的精神与价值，灵活地运用法律……。这些都是我们在我国法治化进程中所应当树立的基本法治观念。

原文发表于《理论导刊》2008年第1期。

刘长秋 谭家宝
（200020 上海社会科学院法学研究所；250104 山东英才职业技术学院法学院）




福建省厦门市人民政府


《厦门市城市基本建设档案管理暂行办法》和《关于交押编制基本建设工程竣工档案保证金的暂行规定》
厦门市人民政府


第一章 总则
第一条 为了完整、准确、系统地保存和科学地管理城市基本建设档案（以下简称城建档案），确保城建档案的安全及有效利用，提高城市管理水平，以适应社会主义现代化城市建设的需要，现根据国务院批准颁布的《科学技术档案工作条例》及有关规定制定本办法。
第二条 城建档案是城市规划、设计、建设、管理等工作中形成的应当归档保存的各种图纸、图表、文字材料、模型、计算书、照片、影片、录象、录音带等技术文件材料的总称。它是城市进行规划、设计、建设、管理、抗灾和战备等工作的不可缺少的依据，是城市建设的真实记录，
是城市发展的历史记载，是国家全部档案的组成部份。
第三条 城建档案工作是城市建设工作的重要组成部分，并为城市各方面的工作服务。市属各单位和驻厦门市的中央部属、省属单位、各地驻厦单位、部队及群众团体等，在基本建设中所产生的城建档案，均应纳入本市城建档案的管理范围。
第四条 按照档案工作的基本原则和城建档案的管理要求，本市城建档案工作实行统一领导、统一制度，多套分存，分级管理。不许任何部门和个人把城建档案据为私有。

第二章 城建档案工作的管理体制
第五条 全市的城建档案工作由市城乡建设委员会归口领导。市成立“厦门市城市基本建设档案馆”（以下简称市城建档案馆），负责全市城建档案的统管。城建档案馆是市人民政府所属的科技事业单位，同时兼有职能部门的性质，日常工作由市规划办公室代管，具体负责全市的城建
档案的管理工作。业务上受市档案局的指导、督促与检查，其经费由城市维护费列支。它的主要任务是：
一、收集和保管关系到全市国计民生的重要、大型工程、市政公用设施等应当永久和长期保存的城建档案及有关资料；
二、对接收进馆的城建档案进行科学管理，积极开展利用，逐步把城建档案馆建设成为城市建设档案资料的储存、利用、咨询交流服务中心；
三、根据城市规划、设计、施工、管理等项工作的需要汇编整理有关资料；
四、对全市城建档案工作进行指导，监督和检查。遵照上级有关城建档案工作的规定、指示，制定实施细则，并参加接收范围内的工程项目的竣工验收；
五、有计划地组织城建档案业务培训、努力提高业务工作能力和管理水平，以适应四个现代化建设的需要。
第六条 各县、区要加强对本地区城建档案工作的领导。县、区建设局（科）应设立城建档案室（或与科技档案结合），配备必要人员，建立管理制度，收集和保管与本地区有关的城建档案，并对本地区城建档案工作进行指导、监督和检查。
第七条 市一级各专业主管局（公司）应建立和健全本系统的城建档案，配备专职（或兼职）人员（或与科技档案结合），制定管理制度，并对基层单位的城建档案工作进行指导、监督和检查。
第八条 本市各建设单位、施工单位或工程设施管理单位都应将建立和健全城建档案列为各单位生产建设和施工、技术管理工作内容，把城建档案的形成、积累、整理、归档工作纳入管理制度，列入有关人员的职责。

第三章 城建档案的范围
第九条 城建规划档案
一、勘察测绘资料：各种比例尺的地形图、航测照片、测量成果、地质和水文地质钻探等方面的图表和文字；
二、城市基础资料：包括城市历史沿革、经济人口、科学技术、文教卫生、资源、地名、地震、土壤、植被、气象等方面的历史和现状资料档案；
三、城市规划：包括总体规划、详细规划、用地管理、土地整治规划方面的档案。
第十条 城市建设工程竣工档案
一、工业建筑工程与设备：包括工厂、矿山、电站等方面档案；
二、民用建筑：包括学校、档案馆、图书馆、博物馆、展览馆、宾馆、体育馆、医院、广播电视、影剧院、商场、办公楼、住宅等方面的档案；
三、交通运输工程：包括公路、铁路、地下铁路、桥梁、车站、机场、港口、码头、仓库、海堤、隧道、航标标等方面的工程档案；
四、市政工程和公用设施：包括城市道路、给水、排水、煤气、供热、供电、电讯、路灯、环卫等方面档案；
五、水利工程：包括河湖、水库、防洪工程等档案；
六、城市战备工程：包括人防工程、军事地下管线和其他有关的隐蔽工程等方面档案。
第十一条 城市建设管理档案
一、城市管理和房地产管理方面的档案；
二、市政工程和公用设施管理方面的档案；
三、环境保护和环境卫生方面的档案；
四、园林、绿化和古建筑、构筑物方面的档案。
第十二条 城市建设、设计、施工的科研技术档案
一、工程技术方面的科研档案；
二、施工技术方面的科研档案；
三、各专业的科研技术档案。
以上各点的具体归档内容，各时期可根据需要由市城乡建设委员会公布。

第四章 城建档案的报送与接收办法
第十三条 凡是在本市规划区域内的所有地上地下工程，均须按照原国家建委一九八二年二月颁发的《关于编制基本建设工程竣工图几项暂行规定》和国务院一九八四年一月颁发的《城市规划条例》的规定，编制竣工图及竣工档案。要认真执行国务院1980年颁发的《科学技术档案
工作条例》第七条的规定：对于没有完整、准确、系统的竣工档案的工程项目，不能进行验收。竣工档案的份数、小型建设项目不得少于两套。一套交主管机关，一套交使用单位。属市城建档案馆接收范围的工程项目的竣工档案，除上述所需外，还应无偿交一套给市城建档案馆，其他方面
所需套数另行商定。
为加强建设工程竣工档案的管理，对在建工程、新建工程实行交押编制工程竣工档案保证金的办法。保证金于建设工程批准建筑时征收，工程验收移交竣工档案后如数退还。具体办法另行颁发。凡不按有关规定报送竣工档案或因竣工档案不准确，由此而造成损失，由工程设施管理单位
承担，情节严重者，要追究个人责任。
第十四条 目前分散在各单位的应接收归档的城建档案，应结合科技档案工作的恢复、整顿，进行清理、核对、补制整理，组成保管单位，并向市城建档案馆报送存档目录，由城建档案馆编制接收归档目录后，逐步办理接收手续。
对保留在使用单位的重要的城建档案，使用率较高的城建档案，应当进行复制，报送市城建档案馆壹份存档、分别保存，以保证非常时期城建档案的安全和提供利用。
第十五条 本市已建成的重要的地上建筑和各种地下工程，凡没有竣工图的都要组织力量补做；竣工图不准确的要组织力量进行修补。组织工作由工程设施管理单位负责，新补制的图纸资料应及时编制成竣工档案报送有关档案部门保管。
第十六条 各建设单位在驻地围墙外进行地下工程建设（包括地下工业管道、电力、电讯、直埋电缆、人防等），必须报送按本市统一座标制实测的有座标、高程等内容的平面、断面图的全部竣工档案。如属国防、军事等有特别保密要求的工程，必须提供该建筑物、构筑物的外部尺寸
、结构性质及按本市统一座标高程内容的平面、断面图、内容可适当从简。
第十七条 为保持竣工图与现状相符，各项已建工程在维修的过程中有变更结构、管线位置等或废除者，必须修改竣工图或附文字说明。承担维修、改建的施工单位要负责绘制竣工图并及时向工程档案的保管部门报送变更部份的竣工图。否则，由此造成的损失由工程设施管理单位负责
。
第十八条 建筑物移交新管理单位时，其工程档案必须随同移交新单位。凡停建、缓建工程的档案由建设单位集中保管，建设单位撤销，其工程档案向上级机关或市城建档案馆移交。
第十九条 报送进馆的城建档案，应当做到书写材料优良、字迹工整、图样清晰，并组成保管单位、装订成册（每册30×22公分以内，即Ａ4规格）填报送清单后，办理归档手续。
第二十条 向城建档案馆报送档案是各单位应尽的职责，形成和报送档案的费用由各单位承担。

第五章 城建档案的管理
第二十一条 各级城建档案管理部门，应配备足够数量和可胜任工作的管理人员，其中必须有一定数量的工程技术人员。档案管理人员必须努力学习马列主义、毛泽东思想、认真执行国家的方针政策、遵守保密制度，刻苦钻研业务，提高管理业务水平。
第二十二条 各级城建档案部门，必须编制城建档案保管期限表，保管期限分永久、长期、定期三种；所保存的档案要定期进行鉴定，确定密级；销毁档案必须造具清册，经单位领导审定，报上级主管机关备案，并经指定的销毁人和鉴销人在销毁清册上签字后方可销毁。
第二十三条 必须定期检查档案保管状况，对破损或变质的档案及时进行修补和复制。
第二十四条 为便于查找利用，对收集的档案应及时进行整理、编制必须的检索工具。
第二十五条 档案库房内应保持适当的温度、湿度，必须有防盗、防火、防晒、防尘、防虫、防鼠等设施，并具有一定的抗震和抵御自然灾害的能力。
第二十六条 档案的管理要逐步采用新技术、新设备、实现管理技术的 现代化。

第六章 附 则
第二十七条 本办法经厦门市人民政府批准后实行，过去有关规定与本办法不符的，按本办法执行。各单位城建档案管理部门可结合具体情况制订实施细则。
第二十八条 本规定具体实施中的问题由市城乡建设委员会进行解释。
为了切实贯彻国务院一九八四年一月五日颁发的《城市规划条例》和原国家建委一九八二年二月颁发的《关于编制基本建设工程竣工图的几项规定》，保证基本建设工程竣工档案编制工作的落实，特作如下暂行规定：
一、各建设单位与设计、施工单位进行建设工程投标，签订施工合同时，应明确编制竣工图的单位，注明竣工图的份数和经费来源。工程竣工验收时，要将完成竣工图作为一项主要的内容。
二、各类建设工程的竣工档案应自始至终指定专人负责，从施工开始则应进行收集保管并及时做好隐蔽工程检验记录，整理设计变更文件等。工程竣工后（或阶段完工），及时将施工中形成的图纸，文字材料，照片等加以系统整理，编制竣工档案，组成保管单位（卷、册、袋、盒等）
，填写保管期限，明确密级，由工程负责人。技术负责人对其完整、准确性进行审查、签章，按规定期限于工程竣工验收后，及时移交市城建档案馆及有关档案室。
建设工程竣工档案主要有：工程建设批准文件、设计任务书、建筑执照、施工合同、隐蔽工程记录、质量检查记录、竣工图、设计图、施工图、工程决算、竣工验收证明书等。
三、国家规定的大型工程或市重点工程项目的验收，应有市档案局和市城建档案馆参加。中小型工程的验收应有建设单位或工程设施保管单位的档案室参加。
四、凡按图施工没有变动的工程或虽有一般性设计变更，但能在原施工图加以修改补充，可用施工图代替竣工图者（有修改补充的部分需有注明），须使用新施工图加盖“竣工图”的标志。竣工图标志的主要内容应有施工单位名称，技术负责人签名，竣工图编制日期等。
凡结构形式改变，工艺改变，平面布置改变以及有其他重大改变，不宜在图上修改、补充者，应由设计单位负责出修改图并附文字说明，然后由施工单位绘制改变后的竣工图，并由施工单位负责在新图上加盖＂竣工图＂标志。
凡属地下管线工程，在埋土前必须进行实测，其竣工测量成果必需经施工单位技术负责审核签认，同竣工图一起报送。
竣工图一定要与实际情况相符，并经承担施工的技术负责人审核签认。
五、施工单位编制整理竣工图所需的费用，由施工单位在建筑安装工程造价中列支；建设单位负责编制和需要复制的费用，由建设单位在基建投资中列支；建成使用以后需要复制、补制的费用，由使用单位负责。
六、为做好基本建设工程档案的编制工作，保证如期归档，今后各项建设工程在领取建筑执照时必须向市城建档案馆交押保证金（或在该项工程第一次拨款时，由建行划转）。
征收标准如下：
Ａ地面工程：
1、工程投资在100万元（含100万元）以下的项目交押3000元；
2、工程投资在100万元以上的项目交押3％。
Ｂ地下工程：
1、工程投资在10万元以下的项目交押2％，最少500元；
2、工程投资在10万元以上的项目交押3％。
保证金在建设单位移交竣工档案后如数退还。如果各种工程在竣工验收六个月后尚未向市城建档案馆移交竣工档案者，没收保证金。再经三个月仍不报送竣工档案，可按第七条进行处理。
七、市档案管理部门及市城建档案馆有权检查建设工程竣工档案的编制情况。在施工中如不及时安排编制竣工图，或不按规定报送竣工档案的建设单位或施工单位，可以采取必要的行政措施或经济措施：
1、通知有关部门对责任单位今后的建设项目不再批给用地，不办理土地征用，不批新项目的建筑执照等；
2、通知建设银行暂缓该工程的“核销投资”，扣留部分尾数，暂缓结算；不办理竣工验收；
3、没收保证金，直至罚款。
八、凡报送进馆的城建档案，应装订成册，其规格为30×22公分以内。
九、不按本规定或有关规定报送竣工档案或因竣工图不准确，由此而造成事故的损失，由责任单位承担，情节严重，要追究个人责任。
十、以上各项规定，由市城建档案馆具体执行，市建设银行、市规划管理部门及建设单位等有关部门应密切配合。
十一、本规定自颁发之日起执行。



1985年3月30日